Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. I SA/Wa 2120/23 oddalił skargę A. W., B. S., D. R. i J. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 października 2023 r. nr DNI.rn.625.140.2023 w przedmiocie reformy rolnej.
Skargę kasacyjną od wyroku wnieśli skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
- 1. naruszenie przepisów postępowania poprzez ich błędne zastosowanie gdzie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż dokumenty zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do przyjęcia, że nieruchomość, określona jako zespół dworsko-parkowy w C., pochodząca z "[...]", objętych księgą hipoteczną Nr [...], stanowiących byłą własność J. Ś., odpowiadająca aktualnym działkom ewidencyjnym Nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, położona w obrębie 6 C., gmina C., powiat k., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu " Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w szczególności uznanie, iż:
- i. Plan gruntów majątku prywatnego C. wykonany przez F. M. na podstawie pomiaru dokonanego w 1937r. (k. 190) wykazujący poszczególne części użytków majątku C., w tym wyraźnie wyodrębniony teren zespołu dworsko-parkowego i nie stanowi dowodu na wydzielenie części dworsko-parkowej;
ii. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 30 września 1959r., Nr KI. VII-2/44/59, nr rejestru 860, park w miejscowości C. na podstawie której przedmiotowy park został uznany za zabytek, jak również opracowanie pn. [...], wykonane w 1975 r., przez Politechnikę Krakowską Wydział Architektury Instytut Urbanistyki i Planowania Przestrzennego, pod kierownictwem doc. dr hab. arch. J. B., które zawiera opis dawnego parku dworskiego w C.;
iii. Zeznania świadków M. K. (ur. 1917 r.), S. N.(ur. 1928 r.), J. K. (ur. 1944 r.), L.S. (ur. 1941 r.) i M. W. (ur. 1947 r.), jak również K. W.;
iv. protokół przejęcia majątku na cele reformy rolnej, sporządzonego w dniu 03 marca 1945r., zgodnie z którym w skład majątku wchodził m.in. park z zabudowaniami (w tym m.in. dwór);
nie świadczyły o istnieniu na dzień 01 września 1939r. części dworsko-parkowej i części gospodarczej, w tym, iż część nieruchomości objęta wnioskiem w niniejszej sprawie stanowiąca część dworsko-parkową była nieruchomością rolną;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 140 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiał dowodowego, niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, niewskazanie w sposób wyczerpujący faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;
- c. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji motywów pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów, o których mowa pkt b powyżej;
- d. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie na niekorzyść strony.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z § 4 ww. Rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e z dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez uznanie, iż zespół dworsko-parkowy w C., pochodzący z "[...]", objętych księgą hipoteczną Nr [...], stanowiących byłą własność J. Ś., odpowiadająca aktualnym działkom ewidencyjnym Nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...]ha, położony w obrębie 6 C., gmina C., powiat k. podlegał przejęciu w trybie art. 2 ust. 1 lit. e z dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jako nieruchomość rolna.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zasadnicza oś sporu sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez organy administracji, zaakceptowanej następnie przez Sąd pierwszej instancji, oceny materiału dowodowego prowadzącej do przyjęcia, że objęta wnioskiem nieruchomość w dacie relewantnej dla rozstrzygnięcia sprawy miała charakter nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero ich ewentualna zasadność mogłaby prowadzić do podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego.
Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 140 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 – dalej jako: k.p.a.) wskazać trzeba, że zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.
Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały, bowiem w sprawie nie zaistniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostawałyby w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Analiza zaskarżonego wyroku, jak i zaaprobowanych tym wyrokiem decyzji prowadzi do wniosku, że dokonano kompleksowej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, w tym również planu gruntów majątku prywatnego C. sporządzonego w 1937 r., decyzji z 30 września 1959 r. nr KI.VII-2/44/59, zeznań świadków M. K., S.N., J. K., L. S. i M.W., jak również K. W. oraz protokołu przejęcia z 3 marca 1945 r. Nie sposób zatem również podzielić stanowiska skarżących, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował pominięcie istotnych dowodów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się zarówno do planu gruntów sporządzonego według pomiaru z 1937 r., decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 września 1959 r., opracowania dotyczącego zabytkowych parków sporządzonego przez Politechnikę Krakowską, jak i do zeznań wszystkich przesłuchanych świadków oraz strony postępowania.
Dowody te nie zostały zatem pominięte. Zostały natomiast ocenione odmiennie, niż oczekiwali tego skarżący. Zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Tym standardom odpowiadają zaskarżone decyzje. Minister przedstawił tok swojego rozumowania, wskazał dowody, na których oparł ustalenia faktyczne, oraz wyjaśnił, dlaczego argumentacja strony nie mogła prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.
Wbrew twierdzeniom skarżących organ nie pominął wskazywanych przez nich dokumentów ani zeznań świadków. Wyjaśnił jedynie, dlaczego nie przypisał im znaczenia oczekiwanego przez stronę. Nie sposób utożsamiać braku akceptacji stanowiska strony z brakiem uzasadnienia decyzji. Wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. nie nakładają na organ obowiązku podzielania argumentacji strony, lecz obowiązek jej rozważenia i przedstawienia motywów własnego stanowiska. Z obowiązku tego organ wywiązał się prawidłowo, co trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Jakkolwiek, skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z zaaprobowaną przez Sąd oceną materiału dowodowego, to nie sposób odmówić jej logiki. Organy zachowaną dokumentację przedstawiającą pewne założenia zestawiły z relacjami świadków, co do faktycznego wykorzystywania zespołu dworsko-parkowego i oceniły je z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Skarżący utożsamiają istnienie dawnego założenia dworsko-parkowego z koniecznością przyjęcia, że objęta wnioskiem nieruchomość nie mogła posiadać charakteru rolnego. Tymczasem zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazały, że okoliczności te nie pozostają ze sobą w prostym związku. Decydujące znaczenie miało bowiem ustalenie rzeczywistej funkcji, jaką nieruchomość pełniła w dniu 1 września 1939 r., a nie historyczne przeznaczenie tego terenu ani zachowane elementy dawnego założenia parkowego. W tym właśnie zakresie organy dokonały kompleksowej oceny całego materiału dowodowego.
Uwzględniły zarówno dokumenty historyczne, jak i relacje świadków pamiętających funkcjonowanie majątku. Na tej podstawie przyjęły, że od chwili nabycia majątku przez poprzedników prawnych strony skarżącej budynek określany jako dwór utracił funkcję rezydencjonalną. Nie zamieszkiwali w nim właściciele majątku. Budynek służył natomiast zarządcy, pracownikom majątku oraz wykonywaniu czynności związanych z administrowaniem gospodarstwem. W jego bezpośrednim otoczeniu znajdowały się ogrody owocowe, użytki zielone oraz zabudowania i urządzenia pozostające w funkcjonalnym związku z prowadzeniem produkcji rolnej.
Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ustalenia te znajdują pełne oparcie w zgromadzonych dowodach i nie naruszają zasad swobodnej oceny materiału dowodowego. Prawidłowości tej oceny nie podważa powoływany w skardze kasacyjnej plan z 1937 r. Nie stanowi on wystarczającego dowodu na istnienie w dniu 1 września 1939 r. wydzielonej części dworsko-parkowej majątku C. Dokument ten przedstawia ogólny plan gruntów majątku prywatnego, z rozróżnieniem poszczególnych użytków i elementów zagospodarowania. Obecność zabudowań, parku, ogrodu, stawu i dróg może świadczyć jedynie o istnieniu takich elementów w obrębie majątku, nie zaś o ich wyodrębnieniu jako samodzielnego zespołu dworsko-parkowego.
Ponadto plan pochodzi z 1937 r., a więc nie przedstawia bezpośrednio stanu na 1 września 1939 r. W konsekwencji może on co najwyżej uprawdopodabniać istnienie określonych elementów zagospodarowania przed wojną, ale nie dowodzi tezy o istnieniu na relewantną datę wydzielonej części dworsko-parkowej. Jak wynika z dokumentacji akt sprawy, poprzednicy prawni skarżących, majątek ten nabyli w dniu 7 grudnia 1937 r. Należało zatem wziąć pod uwagę, że sporządzony w 1937 r. plan dowodzi jedynie, że w majątku C. istniały pewne elementy typowe dla majątku ziemskiego, zabudowania, park, sad, staw i drogi, które jednak mogły pozostawać integralną częścią gospodarstwa rolnego. Protokół przejęcia z dnia 3 marca 1945 r. wymagał zweryfikowania charakteru części majątku, która w założeniu miała pełnić funkcję dworsko-parkową, w kontekście jej podpadania pod dekret o reformie rolnej, ale protokół ten nie zawierał przesądzających danych.
Weryfikacji tej dokonano z uwzględnieniem zeznań świadków, którzy wskazywali, że w pałacu mieszkał rządca i część pracowników - (świadek M. K.). Ten sam świadek wskazywał, że znał pana S. i chodził do niego do B.. Świadek S.N. zeznała, że dziedzic nazywał się S i nie mieszkał w dworze, ale w B. W dworze mieszkał rządca. Również świadek J.K. podawał, że nie wie gdzie mieszkał dziedzic, natomiast w pałacu mieszkał rządca i służba. Świadek L. S. ur. 1941 r. opisywał, że jego ojciec i dziadek pracowali w majątku. Z kolei M. W. ur. 1947 r. wskazywała, że jej tato mówił, że właściciel majątku C. mieszkał w B. Zeznania te pozostają spójne z wyjaśnieniami K. W., która wskazała, że majątek C. jej ojciec kupił dla jej brata J.. Rodzina właścicieli nigdy tam jednak nie mieszkała, a majątkiem zarządzał rządca G. K. W. wskazała też, że nigdy tam nie jeździli na krótkie pobyty, bo był tam folwark. Ona sama nie wiedziała również kto w dworze oprócz rządcy mieszkał (choć uzupełniła to stanowisko o stwierdzenie, że "dwór był potrzebny bo tam pracownicy mieszkali", natomiast jej ojciec prowadził produkcję (...) w B., a na poszerzenie tej działalności kupił majątek w C. Odnosząc się do kwestii zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisu art. 7a § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że zarzut ten nie mógł przynieść pożądanego efektu, ponieważ skarżący nie wskazują na istnienie nierozstrzygalnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących treści przepisów prawa, lecz kwestionują ustalenia faktyczne przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.
Tymczasem, przepis art. 7a § 1 k.p.a. nie odnosi się do sytuacji, w której strona prezentuje odmienną ocenę zgromadzonych dowodów. Nie każda rozbieżność stanowisk pomiędzy stroną a organem oznacza bowiem występowanie wątpliwości w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z przepisem art. 7a § 1 k.p.a., niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzyga się na korzyść strony, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy i nie zachodzą ustawowo określone wyjątki. Przepis ten nie może być jednak rozumiany w ten sposób, że znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ administracji. Nie służy on również zastępowaniu postępowania dowodowego ani podważaniu ustaleń faktycznych, które znajdują oparcie w zgromadzonym materiale.
W konsekwencji, oczekiwanego rezultatu przynieść nie mógł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, obejmujący § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w związku z § 4 tego rozporządzenia oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W istocie zarzut ten opiera się na założeniu, że objęta wnioskiem nieruchomość stanowiła wyodrębniony zespół dworsko-parkowy, a tym samym nie mogła zostać uznana za nieruchomość ziemską podlegającą przejęciu na cele reformy rolnej. Założenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w ustaleniach faktycznych, które w postępowaniu kasacyjnym pozostają wiążące wobec braku skutecznego podważenia zarzutów procesowych. Jak trafnie przypomniał Sąd pierwszej instancji, wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" została ukształtowana zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że decydujące znaczenie ma rzeczywisty charakter nieruchomości oraz możliwość jej wykorzystania na cele określone w art. 1 części drugiej dekretu o reformie rolnej. Samo historyczne istnienie dworu, parku czy założenia krajobrazowego nie przesądza jeszcze o wyłączeniu takiego obszaru spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Konieczne jest bowiem ustalenie, jaką funkcję pełnił on w chwili wejścia w życie dekretu.
Ustalenia faktyczne udokumentowane w aktach sprawy nie zostały skutecznie podważone. Trafnie, w tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, co do tego, że w sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny niezbędny do sformułowania oceny czy objęta wnioskiem nieruchomość podlegała bądź nie pod przepisy dekretu o reformie rolnej i prawidłowo oceniły istotne dla podjętych rozstrzygnięć dowody, a także szczegółowo wyjaśniły z jakich przyczyn uznały, że objęta wnioskiem nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.