Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2761/22, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.M., M.G., S.D. i M.C., uchylił wyrok tego Sądu z dnia 15 maja 2023 r. oraz oddalił skargę M.M., M.G., S.D., M.C. i Z.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2022 r. nr DN.gn.625.243.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania. Jednocześnie, Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrok ten został wydany na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż postępowanie sądowe zakończone wyrokiem z 15 maja 2023 r. przeprowadzane zostało z naruszeniem prawa strony do udziału w postępowaniu, co skutkuje zaistnieniem przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.
Rozpoznając zaś ponownie sprawę, Sąd uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. We wskazanym zakresie Sąd podtrzymał stanowisko wyrażone w wyroku z 15 maja 2023 r.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postępowanie wszczęte na wniosek skarżących z dnia 26 stycznia 2021 r., który wpłynął do Wojewody 1 lutego 2021 r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 19 maja 1959 r. znak L.RL.U-Vg/108/59, o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi R., w części dotyczącej nieruchomości objętej lwh [...], stanowiącej własność D.T.
Decyzją z dnia 20 października 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 26 października 2021 r., nr WS-III.7515.2.43.2021.MK stwierdzającą, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 19 maja 1959 r., w części dotyczącej nieruchomości objętej Iwh [...], zostało umorzone z mocy prawa.
M.M., M.G., S.D. i M.C. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących z dnia 26 stycznia 2021 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej,
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami powszechnymi poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 19 maja 1959 r., znak: L.RL.U-Vg/108/59 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi R. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wznieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy.
Nadleśnictwo Łosie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
W sprawie bezsporne jest, że orzeczeniem z 19 maja 1959 r., nr L.RL.U-Vg/108/59, Prezydium Rady Narodowej w G. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi R., grom. G. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 - dalej jako: k.p.a.), a także przepisów art. 151 i 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, błędnie określonej w skardze kasacyjnej jako prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Wskazać bowiem należy, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały, bowiem w sprawie nie zaistniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostawałyby w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie.
Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
W okolicznościach niniejszej sprawy trafnie bowiem Sąd instancji przyjął, że nie można abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, to jest upływu ponad 60 lat od daty wydania orzeczenia z 19 maja 1959 r. Prawidłowo przy tym Sąd pierwszej instancji ocenił, że całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt ogłoszenia (doręczenia) orzeczenia. Z akt wynika, że orzeczenie z 19 maja 1959 r. wpłynęło do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G. w dniu 2 czerwca 1959 r. i było wywieszone na tablicy ogłoszeń tego Prezydium w dniach od 2 czerwca do 30 czerwca 1959 r. Doręczenie nastąpiło z ostatnim dniem podania do publicznej wiadomości tj. 30 czerwca 1959 r. Zatem przyjąć należy, że od daty jego doręczenia upłynęło ponad 30 lat. Podkreślić trzeba, że orzeczenie bezspornie weszło do obrotu prawnego, a kwestią pozostającą poza granicami niniejszej sprawy pozostaje ocena prawidłowości zastosowanego trybu doręczenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 - dalej również jako: "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. należy wskazać, że skarżący argumentują, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia 19 maja 1959 r. było nieprawidłowe, gdyż zastosowany przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest oczywiście sprzeczny z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że z dniem wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała w tym zakresie charakter jedynie deklaratoryjny. Jej funkcją było formalne jedynie potwierdzenie skutku, który nastąpił bezpośrednio z mocy ustawy. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organ był zobowiązany do zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia potwierdzającego jego umorzenie.
Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzając między innymi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Celem tej zmiany było zabezpieczenie stabilności stosunków prawnych ukształtowanych mocą dawnych decyzji administracyjnych, poprzez wprowadzenie ograniczenia czasowego możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych.
Dlatego pożądanego rezultatu nie mógł przynieść zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podzielić należy stanowisko, że co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Równocześnie jednak, wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej, jak usiłują przekonywać skarżący. Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakim są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony.
Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Domniemanie to upada dopiero w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne, choć mogą być wadliwe, wywołują skutki prawne, na podstawie których podmioty prawa (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne) podejmują dalsze działania. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych.
W zakresie naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej. Ochrona ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. W niniejszej sprawie, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 19 maja 1959 r. stanowiło podstawę przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Upływ czasu, w jakim skarżący kasacyjnie domagają się stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, uzasadnia zastosowanie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, mających na celu stabilizację stosunków prawnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zaakcentować trzeba, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo.
Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. W tym też kontekście wskazać trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Pożądanego rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Punktem wyjścia dla określenia jurysdykcji ratione temporis jest więc moment zaistnienia faktów stanowiących naruszenie któregoś z praw czy wolności gwarantowanych przez Konwencję (L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1-18 pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 45, wyrok ETPCz z 8 marca 2006 r. w sprawie Blecić przeciwko Chorwacji, skarga nr 59532/00, § 70).
Skarga kasacyjna naruszenia Konwencji upatruje w wejściu w życie przepisu art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, co miało miejsce w 2021r. Kwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z kwestionowanego przepisu wynika brak możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w określonych sprawach. Umorzenie postępowania ma charakter formalny i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron.
Z kolei orzeczenie, którego dotyczył złożony w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności zostało wydane w 1959 r., a podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy, które weszły w życie jeszcze przed wejściem w życie w stosunku do Polski Konwencji oraz Protokołu Nr 1. Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło w 1959 r.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.
Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji wyroku Sądu I instancji, w zakresie dotyczącym nazwiska skarżącego. Zaistniały błąd stanowił niewątpliwie oczywistą omyłkę pisarską
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.