Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2024 r. (sygn. akt I SA/Wa 152/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. nr KOC/1421/Go/21 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 18/SD/2021 o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]", a stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [1] z obrębu [...], o powierzchni 278 m kw.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.A. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:
- a. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks podstępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret") - poprzez błędne uznanie, że skarżącemu, jako nabywcy roszczeń wynikających z dekretu, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu,
- b. art. 214a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n.") - poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie głównego zarzutu wskazanego w skardze, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwych w sposób ewidentny i rażący decyzji obu instancji administracyjnych oraz błędnym uznaniem, że sam fakt oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w przeszłości, pomimo wygaśnięcia tego prawa na dzień rozstrzygania w przedmiocie wniosku dekretowego, przesądza o spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, uzasadniając odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, to jest:
- a. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli działalności organów administracji publicznej, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi złożonej przez skarżącego i utrzymania w mocy wadliwych w sposób ewidentny i rażący decyzji obu instancji administracyjnych,
- b. art. 141 § 4 p.p.s.a. – ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnień zgodnych z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do państwa, a wnioski wywiedzione przez Sąd jako podstawa orzekania nie są poparte przekonującą i wyczerpującą argumentacją prawną, co doprowadziło do naruszenia przez Sąd reguł kontroli prawidłowości dokonanych przez organy administracyjne ustaleń oraz nienależytego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia,
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracyjnych, w obliczu naruszenia przez nie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, co skutkowało przyjęciem przez Sąd stanu faktycznego i prawnego, które organy ustaliły w sposób rażąco wadliwy, bez przeprowadzenia wystarczającej weryfikacji stanu faktycznego i prawnego.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w razie uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Nie wniesiono przy tym wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania B.B. wnosił zaś o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., okazały się jednak nieuzasadnione.
Przede wszystkim niezasadnie skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) jak również art. 151 p.p.s.a.
Przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji i stosują środki określone w ustawie. Kontrola zaś działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie nie było więc żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.
Nie były trafne także zarzuty oparte na art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy a jednocześnie nie pominął żadnej istotnej w tym przypadku kwestii, która wynikała z akt tej sprawy. Stan faktyczny, jaki wystąpił w tym przypadku był zresztą nieskomplikowany.
Nie można też było twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawierało ono bowiem: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynikało, że nieruchomość warszawska "[...]" została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a co skutkowało tym, że - z uwagi na treść art. 1 dekretu – jej własność przeszła na rzecz gminy m.st. Warszawy. Następnie od 1950 r. nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa a obecnie stanowiła własność Miasta Stołecznego Warszawy. W skład ww. nieruchomości, mającej powierzchnię 994 m2, wchodziły działki ewidencyjne: nr [2] o pow. 419 m2, nr [1] o pow. 278 m2, nr [3] o pow. 173 m2 i nr [4] o pow. 124 m2 z obrębu [...].
Jak wskazał dalej Sąd Wojewódzki, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 3 grudnia 1948 r., nieruchomość "[...]", wydzielona z księgi "[C]", stanowiła pierwotnie własność D.D., a który - na mocy aktu zeznanego w dniu [...] kwietnia 1943 r., za nr [...] przed E.E., notariuszem w Warszawie - sprzedał ją F.F. W dniu 6 grudnia 1948 r. F.F. wniosła zaś wniosek o ustanowienie do ww. gruntu prawa własności czasowej.
W wyniku rozpoznania ww. wniosku, Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z dnia 21 lutego 2006 r. nr 68/GK/DW/2006, odmówił G.G. i H.H. (spadkobierczyniom F.F.) przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. Decyzja ta została następnie uchylona, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. nr KOC/1432/Go/06, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolejną decyzją z dnia 9 stycznia 2008 r. nr 10/GK/DW/2008, Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie, wszczęte wnioskiem F.F. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w części stanowiącej aktualne działki ewidencyjne nr [2], [1] i [3], oraz odmówił przyznania tego prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [4]
Decyzją z dnia 31 marca 2008 r. nr KOC/1261/Go/08, Kolegium ponownie uchyliło jednak powyższą decyzję Prezydenta, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu [...] lipca 2009 r. G.G., działając w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz H.H. zawarła z A.A. notarialną umowę sprzedaży (Rep. A nr [...]), mocą której zbyła na jego rzecz całość praw i roszczeń do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]", wynikających z art. 7 cyt. dekretu.
Następstwem tego, A.A., wnioskiem z dnia 24 listopada 2009 r. wniósł o umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem F.F. z dnia 6 grudnia 1948 r. w zakresie dotyczącym działki nr [3] z obrębu [...].
Decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. nr 136/GK/DW/2010, Prezydent m.st. Warszawy uwzględnił powyższy wniosek, a zatem do odrębnego załatwienia pozostał wniosek dekretowy dotyczący działek o numerach ewidencyjnych: [4], [2] i [1].
Kolejną więc decyzją z dnia 19 września 2018 r. nr 191/SD/2018, Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działkę nr [4] o powierzchni 124 m2 a decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 18/SD/2021 - odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu będącego działką nr [1], o powierzchni 278 m2.
W motywach tej ostatniej decyzji Prezydent wyjaśnił, że działka nr [1] znajdowała się na obszarze, na którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzony uchwalą Rady m.st. Warszawy z dnia [...] 2009 r. nr [...] a zgodnie z ustaleniami tego planu, ww. działka położona była w strefie oznaczonej K 70MN/U-H (przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną z usługami). Organ I instancji powołał się zatem w tym miejscu na art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n., podkreślając jednocześnie, że działka nr [1] była położona przy ul. [...], zgodnie zaś z informacją zawartą w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, grunt ten był przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób trzecich i był zabudowany budynkiem handlowo-usługowym.
W tej więc sytuacji Prezydent m.st. Warszawy uznał, że w realiach niniejszej sprawy należało odmówić przyznania prawa użytkowania wieczystego.
Stanowisko organu I instancji podzieliło następnie w zaskarżonej decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, akcentując iż skoro w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości ujawnieni byli: B.B., J.J., K.K. i L.L., to w rozpatrywanej sprawie zachodziła negatywna przesłanka, określona w art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Oddalając skargę na powyższą decyzję Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że decyzje organów obu instancji były wprawdzie – z formalnego punktu widzenia – nieprawidłowe, ponieważ w takich realiach sprawy jak brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe a nie zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym, tym niemniej, pomimo tego naruszenia, uznał że skarga A.A. podlegała oddaleniu, ponieważ (cyt.): "za bezcelowe uznać należało uchylenie decyzji Prezydenta i Kolegium jedynie w celu umorzenia postępowania, skoro finalnie Skarżący i tak nie uzyskał prawa, o którego przyznanie niesłusznie wnosił".
Sąd Wojewódzki odwołał się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I OPS 1/23), podkreślając, że z uwagi na podmiotową przeszkodę, jaką stanowił brak interesu prawnego po stronie skarżącego, nie było w niniejszej sprawie podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.
Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który twierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z obrazą art. 28 k.p.a. oraz art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W niniejszej sprawie nie było sporne, że umową notarialną z dnia [...] lipca 2009 r. (Rep. A nr [...]) G.G., działając w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz H.H., sprzedała A.A. całość praw i roszczeń do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]", wynikających z art. 7 cyt. dekretu. Jednocześnie jednak w dniu 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygnaturze akt I OPS 1/23, a w której orzekł, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.
W uchwale tej skład poszerzony, wyrażając powyższy pogląd, w wyraźny sposób zerwał z dotychczasową wykładnią przepisów dekretu warszawskiego. Analizując ich treść, w tym przede wszystkim treść art. 7 ust. 1, Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślił, że dekret ten jest aktem ze sfery prawa publicznego a jego normatywny cel i charakter uprawnienia do uzyskania prawa do gruntu odebranego tym dekretem, jest dokonywany w publicznoprawnym (administracyjnym) trybie postępowania. W związku z tym – zdaniem składu poszerzonego – (cyt.): "Sfera normotwórcza, przedmiot i podmiotowość prawa administracyjnego mogą być zatem kształtowane normami prawa cywilnego tylko wtedy, gdy istnieje wyraźna norma prawna dopuszczająca taką modyfikację. Brak takiej normy wyklucza możliwość oddziaływania prawa cywilnego i czynności cywilnoprawnych na kształt stosunku administracyjnoprawnego w jakimkolwiek zakresie.
Nie można zatem z zasady spójności systemu prawnego wyprowadzać wniosku o dopuszczalności kształtowania stosunku administracyjnoprawnego prawem i czynnościami cywilnoprawnymi tylko dlatego, że prawo cywilne i prawo administracyjne są elementami tego samego systemu prawnego. Spójność systemu prawnego przejawia się przede wszystkim w respektowaniu odmienności normatywnych dotyczących przedmiotu i metody regulacji w poszczególnych gałęziach prawa, w tym prawa cywilnego i prawa administracyjnego oraz we wzajemnym uzupełnianiu się regulacji z poszczególnych gałęzi prawa w odniesieniu do tych samych lub takich samych pojęć, przedmiotów i podmiotów używanych w tych gałęziach prawa".
Skład poszerzony nie zakwestionował zatem majątkowego charakteru wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu "warszawskiego", tym niemniej stwierdził, że wierzytelność ta doznaje podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym, służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi tej nieruchomości, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Wierzytelność, wynikająca z art. 7 ust. 1 cyt. dekretu, zdaniem składu poszerzonego, była bowiem prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca dekretowy w sposób wyraźny zastrzegł więc, że prawa do gruntu, w zamian za utraconą własność nieruchomości, przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m.st.
Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego żądania, był – ex lege - wyłącznie dotychczasowy właściciel nieruchomości, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku. Stąd też krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania.
W rezultacie skład poszerzony wyraził pogląd, że skoro przepisy dekretu nie kreują normy materialnoprawnej, przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie, takiej normy materialnoprawnej nie kreują także inne akty prawne, norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego (bo sama podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy, nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej, prowadzonej na podstawie dekretu), to umowa taka nie może modyfikować, ustawowo określonego, podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w ww. dekrecie.
Przy takiej zatem wykładni prawa, a którą skład orzekający był związany, brak było podstaw do przyjęcia poglądu skarżącego, że – jako nabywca roszczeń "dekretowych" - posiadał on interes prawny w postępowaniu, które kończyła zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja. Dodać też trzeba, że wyżej przedstawiona wykładnia prawa odnosiła się do wszystkich postępowań sądowych, które w dniu podjęcia ww. uchwały nie zostały jeszcze zakończone orzeczeniem prawomocnym.
Brak interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dekretowym, zwalniał zatem Sąd Wojewódzki oraz zwalnia skład orzekający do dokonywania oceny, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepis art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Wniosek B.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych.