Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 243/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę M. W. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: "Kolegium") z 27 stycznia 2025 r. nr SKO-4110/391/25 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 134 w zw. z art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za organem administracji, że złożenie odwołania przez Skarżącą nastąpiło z uchybieniem terminu, podczas gdy z akt Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika jedynie, że dzień 13 stycznia 2025 r. był datą (fizycznego) wpływu odwołania do organu, a przy tym z akt sprawy nie wynika czy odwołanie zostało faktycznie wniesione w tym dniu do organu przez Skarżącą osobiście, czy też wpłynęło w tym dniu do organu w przesyłce pocztowej.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Nadto, zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącej wyznaczony z urzędu wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjna zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Kolegium z 27 stycznia 2025 r., którym stwierdzono uchybienie przez Skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy O. z 11 grudnia 2024 r. nr GOPS.4152.98.23.24 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżąca kasacyjnie nieprawidłowo powołała naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu.
Treść przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota wskazanego zarzutu sprowadza się do nieuzasadnionego oddalenia skargi pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem w rzeczywistości podstawą zarzutu jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie. Tak zrekonstruowany zarzut może podlegać rozpoznaniu.
Zarzutem najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego zostanie on rozpatrzony w pierwszej kolejności.
Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. ma następujące brzmienie: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".
W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23 – źródło CBOSA).
Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09 - źródło CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej.
Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny
Przechodząc dalej wskazać należy, że analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Skarżąca naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów postępowania upatruje w tym, że Kolegium, a następnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznały, że odwołanie wniesione przez Skarżącą zostało wniesione po terminie. Zdaniem bowiem Skarżącej kasacyjnie, z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z prezentaty organu na tymże odwołaniu - nie można wywodzić, że zostało ono złożone osobiście w siedzibie organu 13 stycznia 2025 r., podczas, gdy mogło ono zostać złożone drogą pocztową (przy braku stosownej koperty), a data prezentaty organu - jest jedynie datą wpływu tego odwołania do organu, a nie datą jego nadania.
Powyższe okoliczności nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W orzecznictwie wskazuje się przy tym jednoznacznie, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12 i z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 268/21 - źródło CBOSA). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania/zażalenia nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania/zażalenia nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania i to niezależnie od przyczyny tego uchybienia. Wydanie decyzji merytorycznej pomimo stwierdzonego uchybienia terminu oznaczałoby wydanie takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że argumentacja pełnomocnika Skarżącej jakoby odwołanie zostało złożone poprzez nadanie pisma w placówce pocztowej nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. Słusznie Sąd I instancji zaakcentował przy tym, że ani wcześniej, ani na rozprawie 6 sierpnia 2025 r. pełnomocnik Skarżącej nie przedstawił dowodów potwierdzających twierdzenia zawarte w jego piśmie z 25 czerwca 2025 r. Co istotne powyższe nie wynika również, że złożonej osobiście przez Skarżącą skargi do Sądu I instancji, w której podnosi ona, że nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, gdyż w okresie kiedy odebrała decyzję organu I instancji, tj. w dniu 27 grudnia 2024 r. "sprawa miała przebieg w przedziale kalendarza z dużą ilości dni świąt i dni znaczonych na czerwono w kalendarzu, czy de facto wolnych od prac również urzędów".
A zatem Skarżąca zarzucała organowi błędne policzenie terminu ze względu na dni świąteczne w okresie biegu terminu na wniesienie odwołania, a nie jak podnosi pełnomocnik Skarżącej z uwagi na prawdopodobne nadanie go drogą pocztową w dniu 10 stycznia 2025 r. (piątek), tj. w ostatnim dniu na złożenie odwołania w terminie, gdyż dzień 13 stycznia 2025 r. był poniedziałkiem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zasadą jest, że podmiot, który nadał pismo powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Warszawa 2010, s. 496). Wybór sposobu wniesienia odwołania należy do strony. Może ona je złożyć bezpośrednio w urzędzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie (jak w niniejszej sprawie), ale może też nadać pismo zawierające odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy Kolegium w pełni i prawidłowo oceniło materiał dowodowy sprawy (przy braku dowodów przeciwnych) i uznało, że wniesione przez Skarżącą odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, a z oceną tą następnie słusznie zgodził się Sąd I instancji.
Mając to wszystko na względzie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało z uwzględnieniem art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.