Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 1906/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 10/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. P. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (Wojewoda) z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając:

1. 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej K.p.a.) poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń stron, uznanie, że powinny one w bezpośredni sposób udowodnić fakty negatywne i tym samym przyjęcie, iż strony winny były przedłożyć dodatkowe dowody, pomimo że materiał dowodowy był kompletny i wspierał twierdzenia stron;
2. 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących nigdy nie doszło, gdyż nie odnaleziono żadnego dowodu wskazującego na wypłatę odszkodowania w sytuacji, gdy dowody takie zachowały się w przypadku innych wywłaszczeń dokonanych na podstawie tej samej podstawy prawnej co w przedmiotowej sprawie;
3. 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U, z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ administracji publicznej winien był wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane.

Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 PPSA skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych.

Jednocześnie Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Skarżąca pismem z 16 grudnia 2015 r. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Gminy W. Nr [...] z [...] czerwca 1976 r. nieruchomość, oznaczoną wówczas jako działka nr [...] o powierzchni 0,8609 ha, zapisana w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Świeciu, stanowiącą własność S. O. Starosta Świecki (zwany dalej "Starostą") decyzją z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość.

Na skutek odwołania skarżącej, Wojewoda decyzją z [...] maja 2018 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że wyjaśnienia wymaga kwestia okoliczności związanych z wypłatą odszkodowania na rzecz byłej właścicielki nieruchomości.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2020 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 września 2020 r. sygn. II SA/Bd 502/20 uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] listopada 2019 r. Wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości – S. O. otrzymała odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd podniósł, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane były do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało.

Nie wyjaśnił również, czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu przez Naczelnika zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Kwestie te wymagają uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd uznał, że rację ma Skarżąca, wskazując na wadę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającą na wydaniu decyzji odmawiającej odszkodowania w sytuacji przyjęcia przez organy, ze odszkodowanie zostało wypłacone. W takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i warunki do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że strona nie może czuć się zwolniona z aktywności procesowej, nawet w sytuacji, kiedy na organie ciąży obowiązek gromadzenia dowodów z urzędu. Organ nie ma wglądu w prywatne dokumentalne zasoby strony i nie może wyręczyć jej w poszukiwaniu we własnym jej zakresie dowodów przydatnych na poparcie jej twierdzeń o braku wypłacenia odszkodowania.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o fakcie braku wypłacenia odszkodowania. Tego typu wywody mogłyby okazać się skuteczne w sytuacji, kiedy przepisy prawa wymagały przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania. Skoro zaś brak jest takiego wymogu, tok rozumowania strony mógłby doprowadzać do niedopuszczalnych i zarazem absurdalnych sytuacji, polegających na konieczności ponownego wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - za które przyznano odszkodowania - tylko dlatego, że nie zachowały się dokumenty szkodowe. Takiej konstrukcji rozumowania musiałby towarzyszyć obowiązek wieczystego przechowywania takiej dokumentacji, który nie istnieje.

Odnośnie ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd wskazał, że organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. W sytuacji przyjęcia przez organy, że brak jest dowodów, świadczących o braku wypłacenia odszkodowania, zajdą warunki do ustalenia, że odszkodowanie zostało wypłacone, a to z kolei spowoduje konieczność umorzenia postępowania, a nie odmowy jego wypłacenia, jak błędnie rozstrzygnięto.

Po ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, Starosta decyzją z [...] marca 2022 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania nieruchomość. Decyzją z [...] lipca 2022 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. Starosta umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarb Państwa nieruchomość.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] lipca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Skarżącej stwierdził, że przy braku dokumentów przeciwnych należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i nie można przypisywać im działań polegających na łamaniu obowiązujących je wówczas przepisów, na zasadzie nieuprawnionych przypuszczeń.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. zmierzają w istocie do zakwestionowania stanowiska organów obu instancji i Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego pomimo braku dowodów bezpośrednich potwierdzających fakt wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedniczki prawnej Skarżącej – S. O. – możliwe jest przyjęcie, że do ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania doszło.

Sąd kasacyjny dostrzega i podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, w świetle którego w postępowaniu administracyjnym nie prowadzi się dowodów na okoliczności negatywne (wyrok NSA z 23.10.2012 r. I OSK 1214/11). Jednakże Skarżąca pomija, że możliwe jest wykazywanie przez stronę okoliczności, które pozwalają ustalić, że np. odszkodowania nie wypłacono. Takim dowodem może być odpis pisma byłego właściciela z prezentatą organu, w którym to piśmie były właściciel domagał się po wywłaszczeniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, krótko po uzyskaniu informacji o jej wywłaszczeniu.

Jak wynika z akt sprawy, organ pismami z 20 grudnia 2022 r. oraz 16 stycznia 2023 r. zwracał się do pełnomocnika Skarżącej o wyjaśnienie, na jakiej podstawie uznała ona, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. W piśmie z 30 grudnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej zażądał podania podstawy prawnej tak formułowanego pytania organu oraz wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów dotyczących oficjalności postępowania uznaje je za niezasadne. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z 24 stycznia 2023 r. podkreślając, że nie jest możliwe przedstawienie dowodów na fakty negatywne.

Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z 16 maja 2017 r. pełnomocnik Skarżącej poinformował, że swoją wiedzę o nieustaleniu i niewypłaceniu odszkodowania uzyskała ona od swojej matki, S. O., nie posiada zaś żadnych dokumentów odnośnie wypłaty odszkodowania.

W trakcie rozprawy przeprowadzonej 24 lipca 2019 r. Skarżąca wyjaśniła, że rodzice byli w podeszłym wieku i bali się starać o odszkodowanie, że zostanie im zabrane gospodarstwo. Wskazała również, że jej matka mówiła, że ta ziemia została zabrana, a odszkodowanie nie zostało wypłacone. Skarżąca wyjaśniła również, że nie wie, czy matka informowała się u innych osób wymienionych w zarządzeniu wywłaszczającym, czy otrzymały odszkodowanie. Wskazała, że zainteresowała się sprawą odszkodowania ponieważ dużo jest na ten temat w prasie i telewizji, dlatego podjęła starania o odszkodowanie.

Odnosząc się do podanej przez Skarżącą informacji o podeszłym wieku jej rodziców odnotować należy, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu zgonu S.O. w dacie wydania zarządzenia [...] miała ona 55 lat, trudno zatem przyjąć, by była osobą w podeszłym wieku.

Przypomnieć należy również, że jak wynika z akt sprawy, poprzedniczka prawna Skarżącej nabyła działkę nr 88 na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Swieciu nad Wisłą z 14 maja 1969 r. I Ns 1049/68. Oznacza to, że poprzedniczka prawna Skarżącej była osobą znającą procedury związane z nabywaniem prawa własności w drodze zasiedzenia, umiejącą dochodzić swoich roszczeń przed sądami powszechnymi. W aktach sprawy znajduje się również akt własności ziemi z 7 marca 1978 r. potwierdzający że S. i Z. O. są współwłaścicielami działki [...] objętej księgą wieczystą KW [...] o powierzchni 1,41 ha. Oznacza to, że już po dacie wydania zarządzenia [...] poprzedniczka prawna Skarżącej podjęła wraz mężem starania dotyczące uregulowania własności gospodarstwa rolnego w drodze administracyjnej.

Zwrócić należy również uwagę, że S.O. zmarła w 31 grudnia 1990 r., a więc blisko 14 lata po dacie wydania zarządzenia, jej córka zaś wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania 21 grudnia 2015 r. (data wpływu wniosku do organu),czyli po 25 latach od daty śmierci poprzedniczki prawnej i po 39 latach od daty wydania zarządzenia.

Przywołane wyżej okoliczności faktyczne uznać należy za mające znaczenie dla oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w której Wojewoda powołał się na możliwość czynienia ustaleń faktycznych na podstawie tzw. dowodów pośrednich. Konstrukcja ta zastosowana przez organ dotycząca dowodów pośrednich wskazujących na ustalenie i wypłatę odszkodowania, zaaprobowana przez Sąd I instancji, jest domniemaniem faktycznym, mimo że ani Wojewoda, ani Sąd I instancji wprost tej instytucji prawa procesowego nie przywołali.

Zagadnienie dotyczące dopuszczalności stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym zostało przedstawione w wyroku NSA z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1606/21 (i zaaprobowana w wyrokach NSA z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1437/20, 18 grudnia 2025 r. I OSK 252/24 oraz 7 stycznia 2026 r. I OSK 428/24, z 26 kwietnia 2026 r. I OSK 1544/23), z którym to stanowiskiem zgadza się NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

W przywołanych wyżej wyrokach wskazano, że za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 k.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego.

Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było (przepisu art. 241 dawnego k.p.c.) w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić nawet prawo własności nieruchomości opowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61 z dnia 15 grudnia 1961 r. (OSPiKA 1962/2/257, aprobowanym przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1969, s. 329, Dowody własności uw. 1273), jak i w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 1999 r. sygn. akt II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw.

11) i w uzasadnieniu postanowienia SN z 23 października 2007 r. sygn. akt III CSK 126/07 (postanowienie III CSK 126/07 aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza w: red. T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Wolters Kluwer 2021, uw. 13 pkt 3 do art. 231). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Milbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Przyjmuje się, że przy konstruowaniu domniemania faktycznego obok zasad logiki istotną rolę odgrywają zasady doświadczenia. Domniemanie faktyczne nie powinno być sprzeczne z tymi zasadami (wyrok SN z 22 stycznia 1998 r. sygn. akt II UKN 465/97, OSNP 1999/1/24; postanowienie SN z 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 1196/98, Lex 50829). W związku z tym sąd nie musi dodatkowo potwierdzać wniosku domniemania oraz eliminować hipotez z nim niezgodnych.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, co słusznie uwzględniły organy obu instancji. Sąd I instancji postąpił zatem prawidłowo aprobując pogląd organów, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów ustalenia i wypłaty odszkodowania, to dla ustalenia czy odszkodowanie to zostało ustalone i wypłacone poprzednicze prawnej Skarżącej, szczególne znaczenie mają fakty pośrednie.

W kontrolowanej sprawie niewątpliwe za taki fakt pośredni uznać należy zachowane dokumenty archiwalne oceniane w związku z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1961 r. poz. 27 poz. 216, dalej "ustawa z 31 stycznia 1961 r."), stanowiącą podstawę prawną zarządzenia z 28 czerwca 1976 r. nr [...].

Stosownie do ustawy z 31 stycznia 1961 r. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustano i wypłacano według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz.

94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy (art. 9 ust. 1). W świetle art. 10 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. grunty przejęte na własność Państwa, zgodnie z postanowieniem art. 8 ust. 3, pozostawały w bezpłatnym korzystaniu dotychczasowych właścicieli (samoistnych posiadaczy) do czasu objęcia przez organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej gruntów w faktyczne władanie.

Objęcie gruntów w faktyczne władanie następowało w terminie określonym w obwieszczeniu tego organu, podanym do wiadomości w sposób przyjęty w danej miejscowości. Po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

1. 1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,
2. 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,
3. 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (art. 10 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r.).

Z przywołanych wyżej przepisów ustawy z 31 stycznia 19612 r. wynikało zatem, że wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie i termin jest zapłaty winno być poprzedzone objęciem gruntów w faktyczne władanie, które z kolei następowało w terminie określonym w stosownym obwieszczeniu organu.

W aktach przekazanych przez Archiwum Państwowe w Bydgoszczy przy piśmie z 15 czerwca 2023 r. znajduje się obwieszczenie naczelnika Gminy W. z 17 stycznia 1978 r. wydane na podstawie art. 10 ustawy z 31 stycznia 1961 r. informujące o objęciu z dniem 10 lutego 1978 r. w faktycznie władanie gruntów przejętych na własność Państwa od wymienionych w nim osób. Porównanie treści tego obwieszczenia z Zarządzeniem nr [...] wskazuje, że we władanie objęte zostały grunty stanowiące własność osób wymienionych w jego punktach 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15 (w obwieszczeniu wskazano działkę [...], wymienioną w pozycji 15 zarządzenia, ale jako jej właściciela wskazano J.M.), 16, 26 i 27.

Zgodnie z przywołanym wyżej art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. objęcie gruntów we władanie poprzedzało wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania i terminie jego wypłaty. W aktach przekazanych przez Archiwum Państwowe w Bydgoszczy znajduje się 10 decyzji odszkodowawczych dotyczących gruntów wskazanych w punktach 1, 2, 8, 13, 16, 20 (w zarządzeniu jako właściciela wskazano F. J., decyzja odszkodowawcza wydana jest dla L. M.), 21, 22, 23, 24.

Oznacza to, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument potwierdzający przejęcie części działek we władanie, oraz dokumenty potwierdzające wydanie decyzji ustalających wysokość i termin wypłaty odszkodowania za część działek objętych zarządzeniem nr [...]. Co istotne w realiach sprawy, w aktach brak jest decyzji ustalających odszkodowanie dla części działek objętych obwieszczeniem z 17 stycznia 1978 r. jak również brak jest informacji o objęciu we władanie części działek, dla których wydane zostały decyzji odszkodowawcze.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na przywołane również przez organy Wytyczne dla urzędów gmin w sprawie przejmowania terenów budowlanych na rzecz Skarbu Państwa na obszarach wsi datowaną na wrzesień 1976 r. Wytyczne te znajdowały się w aktach przekazanych przez Archiwum Państwowe w Bydgoszczy wraz z pozostałymi dokumentami dotyczącymi realizacji Zarządzenia [...], co oznacza, że dysponował nimi organ administracji przeprowadzający przejęcie terenów budowlanych w W. W wytycznych tych wskazano m.in. na obowiązek wydania obwieszczenia o terminie faktycznego objęcia we władanie przejętych gruntów oraz wydania decyzji o odszkodowaniu za przejęte grunty.

Oznacza to, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, przekazanie przez Archiwum Państwowe w Bydgoszczy jedynie 10 decyzji odszkodowawczych wydanych w związku z zarządzeniem [...] nie oznacza, że inne decyzje nie zostały wydane. Oznacza jedynie, że pozostałe dokumenty związane z wykonaniem owego zarządzenia nie zostały zachowane.

Odnosząc się do kwestii wypłaty odszkodowania przywołać należy przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117, dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, właściwy organ sporządzał wykazy działek budowlanych przeznaczonych do sprzedaży w poszczególnych gminach i określał wysokość składników ceny działek. Taki wykaz przekazywany był Bankowi [...]. Natomiast § 4 rozporządzenia stanowił, że Bank [...] ustala ceny działek budowlanych i przekazuje naczelnikowi gminy jeden egzemplarz wykazu, o którym mowa w § 2, po umieszczeniu w tym wykazie cen.

Przypomnieć należy również, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. sprzedaż działki budowlanej pod zabudowę następuje za cenę odpowiadającą poniesionym kosztom odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu przez Państwo i poniesionym kosztom przystosowania działki (terenu) do zabudowy.

Powołane rozwiązania prawne wskazują, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było konieczne i niezbędne, aby możliwa była sprzedaż utworzonych działek budowlanych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że sprzedaż działek budowlanych w imieniu Skarbu Państwa realizował Bank [...], stąd też organ zobowiązany był przekazać do Banku nie tylko wykaz działek przeznaczonych do sprzedaży, ale również wysokość składników (poniesiony koszt odszkodowania i koszt przystosowania terenu) celem ustalenia ceny. Przyjęte rozwiązanie, że sprzedaż działek budowlanych prowadził Bank [...] dodatkowo potwierdza tezę, że wcześniej organ musiał ustalić wysokość poniesionych kosztów odszkodowania i informację tę przekazać do Banku, albowiem Bank nie mógł samodzielnie ustalać wysokości odszkodowania, a bez tej informacji ustalenie ceny, a tym samym sprzedaż działki nie byłaby możliwa. Bank [...] funkcjonował do 1975 r., a następnie zadania Banku [...] wykonywał Bank [...], którego następcą jest [...] S.A.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo [...] SA z 8 maja 2019 r. informujące, że bank ten nie posiada dokumentacji z 1978 r. i w związku z tym nie może potwierdzić wypłat odszkodowań dokonanych z tytułu przejęcia nieruchomości, których właścicielem była S. O. Jednocześnie Bank poinformował, że zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości, banki zobowiązane są do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych zawierających dane i informacje o klientach przez okres 5 lat od daty ustania realiach z Bankiem, Tym samym Bank po upływie 5 lat nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami, które mogłyby mieścić się w zakresie zapytania.

Podzielić należy zatem stanowisko organów oraz Sądu Wojewódzkiego, że brak akt potwierdzających ustalenie i wypłatę odszkodowania nie dowodzi, że odszkodowanie to nie zostało ustalone i wypłacone. Za tezą tą przemawia okoliczność niezachowania się wszystkich akt dotyczących wykonania zarządzenia [...] jak również wynikająca z pisma [...] SA z 8 maja 2019 r. informacja dotycząca okresu przechowywania dokumentacji księgowej. Od daty wywłaszczenia do daty złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania upłynęło 39 lat. Skarżąca nie dysponowała żadnymi dokumentami potwierdzającymi by ona czy też jej poprzedniczka prawna występowały wcześniej o ustalenie czy wypłatę odszkodowania. Poprzedniczka prawna Skarżącej, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy podejmowała czynności zarówno na drodze postępowania cywilnego jak i postępowania administracyjnego zmierzające do uzyskania prawa własności określonych nieruchomości, co oznacza, że wbrew twierdzeniom Skarżącej nie była osobą nieporadną czy też obawiającą się organów administracji.

Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji i podzielona następnie przez Sąd Wojewódzki nie narusza zatem wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Skuteczne postawienie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania na skutek zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wymagałoby wykazania, że kwestionując ustalenia faktyczne poczynione przez organy Sąd nie uwzględnił wszystkich przeprowadzonych przez organy dowodów i towarzyszących im okoliczności. Postanowienie takiego zarzutu wymagałoby również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej ocena taka została przeprowadzona zarówno przez organy jak i Sąd Wojewódzki.

Sąd Wojewódzki przywołał przeprowadzone przez organy czynności zmierzające do ustalenia czy odszkodowanie dla poprzedniczki prawnej Skarżącej zostało ustalone oraz czy zostało wypłacone. Następnie wyjaśnił, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z 15 września 2020 r. sygn. II SA/Bd 502/20, w świetle której wadliwe jest stanowisko, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód bezpośrednio potwierdzający wypłatę odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o braku jego wypłaty. Brak jest bowiem wymogu przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania.

Sąd Wojewódzki odwołując się do uprzednio wydanego w sprawie wyroku wyjaśnił, że nie są uzasadnione zarzuty dotyczące nieustalenia odszkodowania w oparciu o brak bezpośrednich dowodów jego wypłacenia. Bez wykazania przez Skarżącą łamania prawa przez Naczelnika Gminy W., nie można z góry przyjmować, że w 1976 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Przy braku dokumentów przeciwnych należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i nie można przypisywać im działań polegających na łamaniu obowiązujących je wówczas przepisów, na zasadzie nieuprawnionych przypuszczeń.

Wskazał następnie, że ze stanowiska zawartego w wyroku z 15 września 2020 r. wynika, że istota sprawy nie sprowadza się wyłącznie do oceny, czy zostało udowodnione, że decyzja o odszkodowaniu została wydana a samo odszkodowanie zostało wypłacone. Istotą sprawy jest także rozważenie, w jaki sposób, po 47 latach od przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (w tym ponad 25 lat po zakończeniu okresu PRL tj. po zakończeniu okresu, w którym ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie właścicieli nieruchomości mogli mieć trudności z dochodzeniem swoich praw) możliwe jest udowodnienie, że doszło do wydania decyzji o odszkodowaniu i wypłaty odszkodowania.

Sąd Wojewódzki uznał, że w tym względzie stanowisko Sądu z wyroku z 15 września 2020 r. wskazuje, że ze względu na upływ czasu i brak ustawowego obowiązku przechowywania wszelkich dokumentów przez organ okoliczność, że nie jest możliwe odnalezienie stosownych dokumentów po stronie organu nie może być podstawą wnioskowania, że organ prawie pół wieku temu nie podjął określonych czynności. Wręcz przeciwnie – należy domniemywać, że organy działały legalnie, chyba że odnaleziono dokumenty obalające te domniemanie. W przedmiotowej sprawie takie dokumenty, które by obaliły owo domniemanie nie znalazły się wśród dokumentów zgromadzonych przez organ ani nie zostały przedstawione przez samą Skarżącą.

Podsumowując Sąd Wojewódzki wskazał, że w tej sytuacji nie można uznać, aby organ stanowisko, iż poprzednicze prawnej Skarżącej ustalono (w drodze decyzji) i wypłacono odszkodowanie oparł o dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w toku postępowania.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w kwestionując przyjęcie przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych poczynionych przez organy za podstawę dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Skarżąca podnosi argument dotyczący nieodnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie oraz dokumentów potwierdzających fakt jego wypłaty jak również powołuje się na niepodlegający przedawnieniu obowiązek odszkodowawczy państwa.

Jak już wyjaśniono wyżej, w realiach rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących regulacji prawnych dotyczących wykonania ustawy z 31 stycznia 1961 r. uprawnione jest twierdzenie, że sam fakt nieodnalezienia decyzji oraz dokumentu potwierdzającego wypłatę odszkodowania nie może być uznany za przesądzający, że decyzja nie została wydana a odszkodowania nie wypłacono. Podzielić należy stanowisko Wojewody, że jeżeli odszkodowanie zostało już ustalone i wypłacone to rażąco sprzeczne z interesem społecznym byłoby uwzględnienie wniosku Skarżącej. Słusznie również organ wskazał, że obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie uzasadniają nałożenia na organ całego ciężaru dowodowego, zwłaszcza w sprawie, w której strona po upływie kilkudziesięciu lat występuje o ustalenie odszkodowania.

Końcowo Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że kwestionowane w skardze kasacyjnej stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego dotyczące domniemania działania organów administracji zgodnie z prawem stanowi odwołanie do wydanego w sprawie prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 15 września 2020 r. II SA/Bd 502/20.

Podsumowując, zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

Uznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadne oznacza, że niezasadny był również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie.

Sąd kasacyjny wskazuje, że przywołany jako wzorzec kontroli art. 129 ust. 5 u.g.n. składa się z trzech jednostek redakcyjnych dotyczących odmiennych stanów faktycznych: przypadków, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n. (pkt 1); zgłoszenia wniosku podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (pkt 2); pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3). Zaniechanie wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który w ocenie Skarżącej został naruszony przez Sąd Wojewódzki uniemożliwia odniesienie się w tym zakresie do zarzutu objętego punktem 3 petitum skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu analizowanego zarzutu Skarżąca podkreślała, że jej poprzednicy prawni zostali pozbawieniu prawa do odszkodowania. Odnosząc się do tego argumentu wyjaśnić należy, że obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomość powstaje jedynie wtedy, gdy zostanie ustalone, że nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Nie może być stosowany wyłącznie dlatego, że po wielu dziesięcioleciach nie udało się odnaleźć pełnej dokumentacji potwierdzającej wykonanie obowiązku odszkodowawczego. Takiego skutku nie można także wywieść z art. 233 u.g.n., który nie znosi konieczności wykazania materialnoprawnej przesłanki z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 marca 2026 r. I OSK 1286/24).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.