Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia z 9 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 220/24 oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2024 r. nr SKO.GN.4001.632.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów.
Skargę kasacyjną od wyroku złożył W. S. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 149 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że błędnie uznano, iż Uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 2 maja 1957 r. nie stanowi nowego dowodu oraz nie przedstawia nowych okoliczności w sprawie, była znana z urzędu organowi (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.), który uznał ją za pozbawioną prawnej doniosłości dla wydania decyzji z 23 kwietnia 1968 r. nr PG.III-4/54/68, nie jest istotna dla sprawy i nie ma znaczenia prawnego, co - jak podniósł skarżący - powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również uchyleniem decyzji Starosty G. na podstawie art. 135 p.p.s.a.;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił odmowę uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 23 kwietnia 1968 r. nr PG.III-4/54/68 z powodu rzekomego braku przesłanek wznowieniowych, co zdaniem skarżącego powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również uchyleniem decyzji Starosty G. na podstawie art. 135 p.p.s.a.;
- c) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że organy administracji niewystarczająco zbadały i uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również uchyleniem decyzji Starosty G. na podstawie art. 135 p.p.s.a.;
- d) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 6 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał na brak ustalenia pełnego stanu faktycznego oraz istnienie wątpliwości co do tego stanu (tj. co do faktu obowiązywania Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 2 maja 1957 r. w dniu wydania decyzji z 23 kwietnia 1968 r. nr PG.III-4/54/68 oraz posiadania przez tę uchwałę przymiotu "nowości"). Skarżący podniósł, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzyga się na korzyść strony, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również uchyleniem decyzji Starosty G. na podstawie art. 135 p.p.s.a.;
- e) art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, na co wyraźnie wskazał skarżący.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 maja 2024 r. i orzeczenie o uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji; ewentualnie - w przypadku uznania braku podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w treści pisma
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji załączonej do skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokument załączony do skargi kasacyjnej stał się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.
Niezasadnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucono naruszenie przepisów: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 149 § 2 k.p.a. (oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.), upatrując zasadności podniesionego zarzutu w zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniu, że "nie można rozstrzygnąć czy uchwała z 2 maja 1957 r." posiada przymiot nowości.
Zarzut ten opiera się na interpretacji pojedynczego sformułowania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które zostało odczytane w oderwaniu od całości wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji dotyczące braku kompletnych akt i związanej z tym trudności w ocenie przymiotu "nowości" uchwały z 2 maja 1957 r. stanowiło jedynie wstępną uwagę o charakterze dowodowym. Analiza całego uzasadnienia wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od merytorycznego zbadania tej kwestii, lecz dokonał dalszej, szczegółowej oceny prawnej zgłoszonej podstawy wznowieniowej. W motywach wyroku drobiazgowo i jednoznacznie wykazano, że powoływany akt nie spełniał ustawowych kryteriów z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jako wydany przez ten sam organ musiał być mu znany z urzędu.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób kategoryczny odniósł się do kwestii "istotności" uchwały, uznając, że nie mogła ona mieć wpływu na treść decyzji z 1968 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśniono odmienność przedmiotową oraz brak powiązań normatywnych pomiędzy procedurą regulowaną dekretem z 1953 r. a postępowaniem wymiennym prowadzonym na podstawie dekretu z 1949 r. Przytoczone zdanie o braku pełnej dokumentacji miało zatem charakter pomocniczy i nie determinowało ostatecznego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Końcowa konkluzja o braku podstaw do wznowienia postępowania znajduje oparcie w kompleksowej weryfikacji ustaleń prawnych, a nie w niemożności dokonania oceny przez Sąd pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe, wywodzenie z przedmiotowego sformułowania zarzutu zaniechania kontroli instancyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, jako że pomija ono istotę argumentacji oraz rzeczywiste motywy rozstrzygnięcia przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Niezasadnie też skarżący kasacyjnie zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na kwestii nowego dowodu a pominął, że uchwała zawiera nowe okoliczności. Sąd pierwszej instancji wytknął skarżącemu, że niekonsekwentnie i zamiennie stosuje on pojęcia "nowej okoliczności" oraz "nowego dowodu", niemniej jednak poddał analizie oba te aspekty. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał, że zawarte w uchwale z 1957 r. fakty dotyczące gospodarstwa zastępczego kreowały jedynie stosunek użytkowania, a nie własności, co czyniło je prawnie obojętnymi dla późniejszego postępowania wymiennego.
Ponadto wykluczono przymiot "nowości" tych okoliczności, wskazując, że jako wynikające z wcześniejszej działalności tego samego organu były mu one znane z urzędu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż niezależnie od terminologii stosowanej przez stronę, podnoszone kwestie faktyczne nie miały wpływu na treść decyzji z 1968 r. i nie uzasadniały wznowienia postępowania.
Niezasadnie również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i błędną ocenę materiału dowodowego.
Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały, bowiem w sprawie nie istniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostawały w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczała się wyłącznie do oceny zaistnienia przesłanek wznowieniowych, co wyłącza kognicję Sądu do merytorycznego badania legalności decyzji z 23 kwietnia 1968 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wykluczył ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wykazując całkowity brak tożsamości przedmiotowej oraz normatywnego powiązania między spornymi aktami. Uchwała z 2 maja 1957 r., podjęta w trybie dekretu o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, dotyczyła wyłącznie restytucji posiadania zależnego (użytkowania) i nie mogła determinować ustaleń decyzji z 1968 r., kształtującej prawo własności nieruchomości.
Ponadto, wobec tożsamości organu wydającego oba akty (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej), treść uchwały stanowiła fakt znany organowi z urzędu w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a. Jej pominięcie w postępowaniu głównym stanowiło przejaw odmowy przyznania jej waloru doniosłości prawnej, a nie braku wiedzy o jej istnieniu, co ex lege wyłącza przymiot nowości dowodu. Konsekwentnie, konkluzja Sądu pierwszej instancji o braku powiązania przedmiotowego między tymi dokumentami opiera się na obiektywnej analizie intertemporalnej i materialnoprawnej, co w pełni odpiera zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.
Pożądanego rezultatu przynieść nie mógł również zarzut naruszenia przepisu art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. (oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.) - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony.
Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, iż nie można się zgodzić, że uchwała z 2 maja 1957 r. była znana organowi, a wątpliwość tę należy rozstrzygać na korzyść skarżącego, wskazać trzeba, że kwestionowanie stanowiska Sądu w przedmiocie wiedzy organu o uchwale z dnia 2 maja 1957 r. pozostaje w sprzeczności z ugruntowaną wykładnią pojęcia faktów znanych organowi z urzędu w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a. Ponieważ oba akty prawne zostały wydane przez to samo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., dokument ten znajdował się w instytucjonalnych zasobach tego organu. W rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przymiot "nieznajomości" nie obejmuje sytuacji, w której organ zaniechał zbadania akt i materiałów archiwalnych pozostających w jego dyspozycji, albo nie dał wyrazu takiej czynności w uzasadnieniu wydanej decyzji. Co do zasady ewentualne pominięcie przedmiotowego dokumentu w toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w 1968 r. kwalifikować można co najwyżej jako uchybienie przepisom postępowania.
Jego ewentualna korekta dopuszczalna byłaby wyłącznie w zwykłym toku instancji, a nie w drodze nadzwyczajnego trybu wzruszenia rozstrzygnięcia, jakim jest wznowienie postępowania. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, iż brak powołania się na sporną uchwałę w decyzji wymianowej był wynikiem oceny jej doniosłości prawnej, a nie braku wiedzy o jej istnieniu. Z uwagi na odmienny reżim materialnoprawny obu dekretów, okoliczności wynikające z uchwały z 1957 r. były prawnie obojętne dla procesu wymiany własnościowej nieruchomości. W konsekwencji zarzut strony skarżącej, oparty na subiektywnym przekonaniu o niewiedzy urzędników, nie spełnia precyzyjnych przesłanek wznowieniowych i jako taki nie mógł doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji.
Niezasadnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucono naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.).
Zarzuty te nie mogły przynieść pożądanego efektu, jako że stanowią konsekwencję, powyżej omówionych, zarzutów sformułowanych w pkt a, c i d skargi kasacyjnej, które okazały się niezasadne.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zauważył niekonsekwentne i zamienne powoływanie terminów "nowego dowodu" i "nowych okoliczności". Sąd pierwszej instancji literalnie zaakcentował, że skarżący tych określeń używa niekonsekwentnie: we wniosku pisze bowiem o "nowej okoliczności", w odwołaniu zarzuca organowi nieuznanie "nowej okoliczności ani nowego dowodu", a w skardze pisze zaś już tylko o "nowym dowodzie". W ocenie Sądu pierwszej instancji Uchwała PPRN nie spełnia, jeśli nie trzech albo dwóch, to przynajmniej jednego z czterech wymogów konstytuujących prawnie relewantną "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji tłumaczy dlaczego uchwała nie może być uznana za taką okoliczność wyjaśniając, że podstawa ta zachodzi wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie.
Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po drugie, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej (...). Po trzecie, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi (...). Po czwarte, muszą one być istotne dla sprawy, co oznacza, że mają w niej znaczenie prawne (...). Przy tym błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, jak i stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest trafne.
Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę, jeżeli nie ma podstaw do jej uwzględnienia. W niniejszej sprawie takich podstaw nie było. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.