Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 17/23 oddalił skargę B.L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 listopada 2022 r. nr IGK-II.7221.1.125.2021.SS w przedmiocie zarzutów do ujawnionego podczas modernizacji gruntów i budynków przebiegu granic działek.
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. nr IGK-II-721.1.125.2021.55 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania B.L. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr GN.6621.12.24.2021.CK. Zaznaczyć należy, że powyższe decyzje wydane zostały w prowadzonym po raz trzeci postępowaniu administracyjnym w tej sprawie.
Starosta [...] decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. wydaną na podstawie art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 36 pkt 1 i 6, § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków po rozpoznaniu zarzutów do ujawnionego podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek nr [...]/1, [...]/3 (stanowiących własność B.L.) z działkami sąsiednimi nr [...]/2 (stanowiącej własność małżonków A.G. i P.G.) i [...] (stanowiącej własność U.N.) oraz powierzchni działek [...]/1, [...]/3 położonych w obrębie [...] gmina [...] orzekł:
- 1. uwzględnił zarzuty w stosunku do ujawnionego przebiegu granicy działki [...]/1 z działką [...]/2 na odcinku zabudowy zmieniając współrzędne punktów: nr 6-102 z X=563853,96 Y=8422568,26 na X=5603855,84 Y=8422567,76 oraz nr 6-571 z X=5603850,52 Y=8422550,85 na X=5603850,29 Y=8422551,30;
- 2. wprowadził zmianę powierzchni działki [...]/1 z 0,9292ha na 0,9268ha oraz w miejsce użytku Br-PsV o powierzchni 0,1198ha wpisał użytek Br-PsV o powierzchni 0,1174ha;
- 3. wprowadził zmianę powierzchni działki [...]/2 z 3,0899ha na 3,0922ha oraz w miejsce użytku Br-PsV o powierzchni 0,1335ha wpisał użytek Br-PsV o powierzchni 0,1358ha;
- 4. odrzucił zarzuty dotyczące powierzchni działki [...]/3 jak również przebiegu granic działki [...]/3 z działkami sąsiednimi o numerach [...] oraz [...]/2 ujawnionego na podstawie dokumentacji J.P. nr [...]
Starosta stwierdził, że zmiany opisane w punktach 1, 2, 3 rozstrzygnięcia decyzji dokonane zostały zgodnie z dokumentacją przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] w dniu 20 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji Starosta szczegółowo przedstawił przebieg sporu dotyczącego przedmiotowych działek, który trwa od kilkudziesięciu lat, postępowania jakie były prowadzone zarówno przed organami jak i sądem powszechnym, dokumentację geodezyjną jaka na przestrzeni lat była sporządzona. Starosta wykonując zalecenia organu II instancji wystąpił do wykonawcy modernizacji o wykonanie dodatkowej (poprawkowej) dokumentacji, taka dokumentacja została wykonana i przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] pod nr [...] w dniu 20 kwietnia 2022 r. w oparciu o tę nową dokumentację wydana została decyzja z dnia 3 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2022 r., a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę B.L.
Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji co do uwzględnienia zarzutów skarżącej w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]/1 z działką [...]/2 na odcinku zabudowy i ich powierzchni i nakazująca wprowadzenie zmian w tym zakresie w oparciu o dokumentację przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] za nr [...] w dniu 20 kwietnia 2022 r. oraz co do odrzucenia zarzutów skarżącej dotyczących powierzchni działki nr [...]/3 i granicy tej działki z działkami sąsiednimi o nr [...] oraz nr [...]/2 ujawnionych na podstawie dokumentacji o nr [...].
Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz.1990), dalej jako: "P.g.k." lub "ustawa". W świetle art. 2 pkt 8 ustawy, pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1718/13, Lex nr 1723906, III SA/Kr 633/14, Lex nr 1550407, III SA/Lu 140/10, Lex nr 669598). Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy).
Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24a P.g.k. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji wykonując wytyczne organu odwoławczego zawarte w ostatecznej decyzji tego organu z dnia 1 lutego 2021 r. przeprowadził z urzędu postępowanie w zakresie złożonych przez skarżąca zarzutów do danych zawartych w egib zawartych w piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. Dalej Sąd zauważył, że choć sama ustawa określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czynią to przepisy wykonawcze do P.g.k. Obecnie obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.). Z uwagi jednak na okres przeprowadzenia modernizacji (lata 2018-2020), zastosowanie miały przepisy wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (rozporządzenie z 2001 r.).
Zgodnie z § 55 rozporządzenia z 2001 r., modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
- 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Stosownie natomiast do § 56 rozporządzenia z 2001 r., przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio. Rozdział 2 rozporządzenia z 2001 r. odnosi się do zakładania ewidencji gruntów i budynków i obejmuje swym zasięgiem przepisy od § 19 do § 43 rozporządzenia. Katalog źródeł danych ewidencyjnych przy zakładaniu ewidencji określa § 35 rozporządzenia z 2001 r. Zgodnie z tym unormowaniem, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;
- 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;
- 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;
- 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne;
- 5) dane zawarte w dokumentach udostępnianych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;
- 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;
- 7) wyniki oględzin.
Z kolei podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych określa § 36 rozporządzenia z 2001 r. W myśl tego unormowania, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;
- 2) w celu podziału nieruchomości;
- 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
- 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
- 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
- 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
- 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
- 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
W oparciu o analizę akt sprawy administracyjnej Sąd stwierdził, że tryb i sposób modernizacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, został przeprowadzony prawidłowo, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Sąd wskazał, że jak wynika z powyższych regulacji wykonawca prac geodezyjnych w ramach modernizacji miał prawo wykorzystać wszelką dokumentację zgromadzoną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, po uprzedniej weryfikacji pod kątem wiarygodności. Jak ustaliły organy dokumentacja sporządzona w ramach procedury związanej z modernizacją ewidencji gruntów i budynków uwzględnia dokumentację źródłową określającą stan prawny przedmiotowych działek istniejącą w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykonawca prac modernizacyjnych wykorzystał przede wszystkim operat techniczny nr [...] z założenia ewidencji gruntów; operat techniczny nr [...] z rozgraniczenia nieruchomości nr [...]/2 i [...]/1 zakończonego ugodą z dnia 1 maja 1992 r.; operat techniczny nr [...] z rozgraniczenia nieruchomości nr [...]/1 i [...] zakończonego ugodą z dnia 11 listopada 1991 r.; operat techniczny nr [...] z analizy dokumentacji z czynności rozgraniczenia do zasadności zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków i operat techniczny nr [...] z rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych numerami: [...]/1, [...], [...]/3, [...]/2, [...]/1, [...]/2.
Przy czym organy odwołały się tu też do decyzji Wójta Gminy [...]. z dnia 1 sierpnia 2017 r. znak: GG.6830.9.2016.KB, dotyczącej przebiegu granic działki nr 670/3 i części działki nr [...]/1 z działką nr [...] jako decyzji ostatecznej, zgodnie z informacją udzieloną przez Wójta Gminy [...] pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. (k. 22 tom II akt). W tej kwestii i w zakresie zarzutów skargi co do "ignorowania" przez organy rozstrzygnięć zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, w tym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 485/19 i III SA/Lu 484/19 (wyroki dołączone przez skarżącą do akt sprawy – k. 116-130 t. V akt adm.) i decyzji Wójta Gminy [...] "o bezprzedmiotowości rozgraniczenia geodety J. P." wyjaśniono, że istotnie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie toczyły się sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu nieruchomości.
Sprawa o sygn. akt III SA/Lu dotyczyła decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 maja 2019 r. nr GG.6830.12.2016.KB odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu (z dnia 1 sierpnia 2017 r., nr GG.6830.11.2016.KB) o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...]/1 (własność skarżącej) i działki [...]/2 (własność P. i A. małż. G.). Sprawa o sygn. akt III SA/Lu 484/19 dotyczyła z kolei odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy [...] (z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr GG.6830.11.2016.KB) o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...]/3 (własność skarżącej) i działki [...]/2 (własność P. i A. małż. G.). Odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozgraniczeniu organy uzasadniały, że wskutek cofnięcia wniosku o rozgraniczenie sąd powszechny nie mógł rozstrzygnąć w kwestii rozgraniczenia, a decyzja rozgraniczeniowa traci moc jedynie wówczas, gdy w następstwie żądania strony sąd powszechny nada bieg sprawie i w konsekwencji wyda postanowienie o rozgraniczeniu.
Wyrokami z dnia 31 lipca 2020 r. i z dnia 12 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stanął na stanowisku, że utrata bytu decyzji o rozgraniczeniu następuje wyłącznie wskutek wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu. Bez znaczenia dla takiego skutku pozostaje natomiast sposób zakończenia postępowania sądowego, w szczególności okoliczność, czy sąd powszechny zakończy postępowanie sądowe merytorycznie, wydaniem postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości, czy też nie wyda takiego rozstrzygnięcia, a postępowanie zakończy się postanowieniem o jego umorzeniu (w okolicznościach niniejszych spraw sąd powszechny umorzył postępowania w przedmiocie wskazanych powyżej rozgraniczeń z uwagi na cofnięcie wniosku przez skarżącą). Na skutek wydanych wyroków Wójt Gminy [...], jak wynika z powołanego pisma z dnia 20 kwietnia 2021 r., w dniu 14 stycznia 2021 r. wydał decyzje o wygaśnięciu ww. decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (decyzje w aktach sprawy przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r.).
Wbrew jednak stanowisku skargi, w świetle zapadłych powyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie można przyjąć, że wykonawca prac modernizacyjnych, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia z 2001 r. nie mógł wykorzystać sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, złożonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 czerwca 2017 r. operatu geodety J. P. o nr [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. Sam fakt, że do rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem cywilnym nie doszło, nie niweczy sporządzonej na potrzeby tego postępowania dokumentacji źródłowej, która po przeanalizowaniu przez wykonawcę pod względem dokładności, aktualności, kompletności i przydatność do wykonania prac została w postępowaniu modernizacyjnym słusznie wykorzystana. Odnośnie natomiast decyzji o rozgraniczeniu z dnia 1 sierpnia 2017 r., nr GG.6830.9.2016.KB co do której Wójt uznał, że jest ostateczna i zatwierdza ustalone granice pomiędzy działkami nr [...]/1, [...]/3 i [...] zauważono, że i co do tej decyzji Wójt odmówił stwierdzenia jej wygaśnięcia.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca 2019 r. Jednakże skarga na tę decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, z powodów formalnych, odrzucona postanowieniem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 483/19. Jak wynika z akt sprawy także w przedmiocie powyższego rozgraniczenia sprawa została przekazana do sądu powszechnego i postępowanie zostało umorzone (k. 139 t. V akt adm.). Tym samym, zgodnie ze stanowiskiem sądu zaprezentowanym w powoływanych wyżej wyrokach w sprawach o sygn. akt III SA/Lu 484 i III SA/Lu 485/19, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela i ta decyzja o rozgraniczeniu utraciła swój byt, poprzez sam fakt przekazania sprawy do sądu powszechnego bez względu na wynik tego postępowania. Nie oznacza to jednak, tak jak powiedziano, że praca geodezyjna wykonana na potrzeby tego postępowania rozgraniczeniowego nie mogła zostać wykorzystana w postępowaniu modernizacyjnym.
Zwłaszcza, gdy jak wynika z powyższego opracowania, do wytyczenia granic wykorzystano szkice z pomiaru stanu władania obliczając współrzędne punktów granicznych, osnowa, na która były mierzone granice została jednoznacznie odtworzona, a miary dotyczące przebiegu granic nie budzą zastrzeżeń. W zakresie działek nr [...] i nr [...]/1 wykorzystano dane z ugody granicznej zwartej w dniu 13 listopada 1991 r. Wykorzystano dane określające położenie punktów w stosunku do sytuacji terenowej, które po konfrontacji z terenem pozwoliły na jednoznaczne ustalenie tych punktów granicznych poprzez wznowienie znaków granicznych, zgodnie z zawartą ugodą (k. 35 t. I akt adm.).
Zdaniem Sądu I instancji nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że organy "wniwecz obróciły" stan prawny i faktyczny istniejący od wielu lat, pominęły granice zapisane w ewidencji gruntów z 1967 r., naruszyły prawo własności i "stworzyły nową granicę w sprawie [...]". Z uzasadnienia zarzutów skargi można wyprowadzić wniosek, że skarżąca chciałaby "przywrócić granice" jej nieruchomości zgodnie ze stanem na gruncie, tak jak były użytkowane te nieruchomości przez jej poprzedników od wielu lat od czasu uwłaszczenia, co w postępowaniu modernizacyjnym (ewidencyjnym), nie jest możliwe, o czym poniżej.
Przede wszystkim organ w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśniły w oparciu o jakie dokumenty wykazano przebieg granic poszczególnych nieruchomości odwołując się do dokumentacji modernizacyjnej. Organ wskazał, że wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy działki nr [...]/1 (w części zabudowanej) z działką nr [...] (obecnie określone przez punkty graniczne 6-77, 6-78, 6-79 i 6-80) przyjął w oparciu o operat techniczny nr [...] sporządzany przez geodetę S.K. (mapa z punktami granicznymi na płycie CD w aktach organu II instancji). Jak organ ustalił, a skarżąca tych ustaleń skutecznie nie podważyła, dane zachowane w operacie z 2009 r. odpowiadają danym zachowanym w operacie nr [...] - punkty graniczne 2, 3, 5 i 6 (oznaczone na szkicu z pomiaru uzupełniającego stanowiącego skład operatu z 2008 r. - zawartość płyty CD w aktach organu II instancji).
Z kolei przebieg granicy działki nr [...]z działkami nr [...]/1 (poza zabudową) i nr [...]/3 (obecnie wyznaczony przez punkty 6-1553, 6-81, 6-82, 6-4601, 6-1335, 6-1260 i 6-371) wyznaczono w oparciu o operat techniczny J. P. nr [...] z rozgraniczenia nieruchomości. Przy czym jak wynika organów po dokonaniu porównania współrzędnych punktów granicznych zawartych w operacie J. P. z danymi zachowanymi w nowopowstałej bazie danych egib nie stwierdzono rozbieżności. Jak już wyżej wskazano dla powyższego odcinka geodeta wykonał obliczenia oparte na danych zachowanych w operacie z założenia ewidencji.
Wskazać przy tym należy, że już w decyzji kasacyjnej z dnia 2 grudnia 2021 r., której strona skarżąca nie zaskarżyła organ odwoławczy uznał, co sąd podziela, że brak podstaw do czynienia zastrzeżeń w zakresie wykorzystania operatu technicznego nr [...]. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że spór dotyczy części zabudowanej, tj. działki nr [...]/1. Natomiast ww. operat techniczny został wykorzystany przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków w częściach poza zabudowaniami i nie sposób wobec tego zarzucić Staroście nieprawidłowości w zakresie działki nr [...]/3 oraz części działki nr [...]/1, który to przyjął za prawidłowe posłużenie się operatem technicznym z 2017 r. co do rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Kolejne punkty graniczne od punktu 6-372 do punktu 6-1336 określające przebieg granicy działki nr [...]/2 z działką nr [...]/3, jak wynika z ustaleń organu przyjęto ze szkicu z pomiaru stanu władania.
Natomiast wyznaczające przebieg granic działek nr [...]/1 (część bez zabudowań) z działką nr [...]/2 punkty graniczne oznaczone w operacie opisowo- kartograficznym od punktu 6-5176 do punktu 6-5167 wykonawca prac modernizacyjnych przyjął na podstawie operatu technicznego nr [...]. W operacie z 2017 r. biegły J. P. dokonał wznowienia znaków granicznych zgodnie z ustaleniami Sądu Rejonowego [...] (sygn. akt [...] z dnia 24 września 1999 r.) pozyskując tym sposobem punkty 10WRGP, 7WRGP, 8WRGP, 9WRGP, 11WRGP, 13WRGP, 12WRGP, 14WRGP, 15WRGP, 18WRGP, AWRGP i 26WRGP odpowiadające punktom z operatu technicznego nr [...] z rozgraniczenia działek nr [...]/01 i nr [...]/2 (odpowiednio 10, 7, 8, 9, 11, 13, 12, 14,15, 18, A i 26, płyta CD w aktach organu II instancji, zob. też k. 33-35- t. I).
Dalej, jak ustalono przebieg granicy działki nr [...]/1 z działką nr [...]/2 (w zabudowie) wyznaczono w toku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów budynków w oparciu o dokumentację nr [...], która został sporządzona na zlecenie Starosty [...] w celu analizy dokumentów z czynności rozgraniczenia pod kątem możliwości wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów. Z informacji zawartych w przedmiotowym operacie wynikało, że został on sporządzony w oparciu o dokumentację źródłową, tj. m.in. ugodę z dnia 1 maja 1992 r. Jednakże jak ustalił organ operat techniczny z 2009 r. nie odzwierciedlał danych, z ugody zawartej 1 maja 1992 r., co przyznała zresztą sama skarżąca. Przedmiotem sporu co do działek nr [...]/1 i nr [...]/2 był odcinek granicy pomiędzy punktami: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10. Strony ustaliły wówczas, że sporna granica będzie przebiegała: "od punktu 1 odcinkami prostymi przez punkt 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 do punktu 10." W opinii technicznej sporządzonej przez geodetę S.K. wskazano, że współrzędne punktów: 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 przyjęto z operatu geodety R. G. ([...]), a punkty 2 i 4 geodeta obliczył na podstawie miar wykazanych na szkicu do aktu ugody z dnia 1 maja 1992 r. (k. 49-51, t. II akt adm. i k.133-134 t. II akt adm.). Powyższe doprowadziło do zmiany przebiegu granic działki nr [...]/1 z działką nr [...]/2 z prostolinijnego (co wynikało z ugody) załamując ją na odcinku pkt 2.
W tych okolicznościach dostrzeżenie przez organ nadzoru takiego rzędu błędu uprawniało organ do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zlecenia, w ramach rękojmi wykonawcy prac modernizacyjnych wykonania dokumentacji poprawkowej. W tym zakresie organ I instancji był związany zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w ostatecznej decyzji tego organu z dnia 2 grudnia 2021 r., która to kwestia była powodem uchylenia decyzji organu I instancji ze wskazaniem dokonania analizy w tym zakresie.
Starosta [...]wykonując zalecenia organu odwoławczego wystąpił do wykonawczy modernizacji ([...]Spółka Akcyjna) jak również do spółki [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Rzeszowie, jako inspektora nadzoru (k. 270-271, 276-276,281-282 t. III akt. adm.) w celu wyjaśnienia stwierdzonych rozbieżności. Jak wynika z pisma tej Spółki podzieliła ona w pełni stanowisko organu odwoławczego w tym przedmiocie. W efekcie powyższych ustaleń wykonawca modernizacji wykonał dokumentację poprawkową ([...]), którą zmienił położenie punktu oznaczonego nr 6-102 (oznaczone nr 2 w operacie [...]) oraz punktu 6-571 leżącego na granicy działek [...]/1 oraz [...]/2 przywracając prostolinijny przebieg granicy ustalony wcześniejszą ugodą rozgraniczeniową.
Jak wynika z powyższego, wbrew stanowisku skarżącej, stan prawny wynikający z dokumentów źródłowych dotyczących przedmiotowych nieruchomości został przez wykonawcę prac modernizacyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2001 r. uwzględniony. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi co do nierespektowania przez organy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 474/10. W ocenie Sądu, mając na uwadze charakter i cel postępowania modernizacyjnego, istnieje w tym postępowaniu możliwość usuwania informacji błędnie opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych. Modernizacja ewidencji to, jak już powiedziano zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia a także modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.
Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest z kolei zasada aktualności, czyli utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. To oznacza, że organ ewidencyjny nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, skoro w dacie późniejszej dokonywano późniejszych zmian i sporządzano nową dokumentację geodezyjną. Nie może "cofnąć się" do wybranych przez stronę wcześniejszych dokumentów takich jak dokumentacja z założenia ewidencji gruntów i budynków, czy dokumentacja z uwłaszczenia.
Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca w swojej argumentacji jest niekonsekwentna. W zakresie opinii geodety S.K. z jednej strony skarżąca zarzuca, iż z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w sprawie sygn. akt III SA/Lu 474/10, który przesądził, że w oparciu przedmiotowy operat z 2009 r. należało dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków i w konsekwencji wprowadzono w ewidencji zmianę powierzchni działki skarżącej nr [...]/1 z 0,93ha na 0,9454ha i na taką powierzchnię skarżąca się zgadza. Z drugiej zaś strony skarżąca podnosi, że nie wyraża zgody na granicę wyznaczoną przez geodetę S.K. od punktu 1 do punktu 10 (w zabudowie) pomijając, iż powierzenia jest pochodną granic, gdyż granica ta zaznaczona jest linią łamaną, co jest niezgodne z rozgraniczeniem geodety R. G. z dnia 1 maja 1992, które to rozgraniczenie ma moc sądową, a wyznaczona granica w tym rozgraniczeniu przebiegać ma w linii prostej, łączącej punkty 1 do 10. Także w zakresie ugody z dnia 13 listopada 1991 r., z jednej strony skarżąca podkreśla jej moc dowodową, a z drugiej zarzuca błędy w zakresie wyznaczenia przebiegu granic.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i pozyskanie uzupełniającej dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 kwietnia 2022 r. pod nr [...], miało służyć właśnie temu aby doprowadzić do wykazania przebiegu granic działek zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z ugody z dnia 1 maja 1992 r., i w konsekwencji doszło też do uwzględnia zarzutów skarżącej w tym zakresie. Natomiast okoliczność, że dokonanie tejże korekty spowodowało, że powierzchnia działki [...]/1 dodatkowo uległa zmniejszeniu, nie świadczy o tym jak sugeruje skarżąca, że zaingerowano jej prawo własności. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Ponownie podkreślić należy za organem, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic i stanowi dane ewidencyjne tej działki. Organy ewidencyjne są zaś tylko rejestratorem zmian prawnych, a ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach.
Dlatego też nieskuteczne są zarzuty skargi co do bezpodstawnego zmniejszenia szerokości działki skarżącej, zmiany stanu użytkowania działki od czasu uwłaszczenia i braku uznania starej wiekowej miedzy. Trafnie zauważa przy tym organ w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia jest wypadkową położenia punktów granicznych. Powierzchnie działek przy zakładaniu ewidencji gruntów były liczone graficznie metodą przybliżoną i wykazane z dokładnością zapisu do 0,01ha, dlatego występują rozbieżności. Obecnie powierzchnie działek ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są obliczone analitycznie ze współrzędnych obliczonych na podstawie danych pomiarowych i wykazane zgodnie z § 62 ówczesnego rozporządzenia z 2001 r. z dokładnością zapisu do 0,0001ha.
Sąd podkreślił, że jak zasadnie zauważył organ, operat techniczny nr [...] geodety S.K. (z wyłączeniem punktu, który został zmodyfikowany operatem z 2022 r.) nie wykazuje nowego przebiegu granic, a odzwierciedla stan według dokumentacji źródłowej. Potwierdzeniem wykazania punktów granicznych z operatów dotyczących rozgraniczenia w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]/1 (w części zabudowanej) z działkami nr [...] (operat z 2009 r.) i nr [...]/2 (operat z 2022 r.) jest źródło danych o położeniu punktu granicznego (ZRD). Jak wynika z wykazu współrzędnych punktów granicznych (k. 368 t. III akt adm.) wartość atrybutu ZRD określono, jako 1, a więc są to punkty pozyskane w ramach geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych rozgraniczeniem nieruchomości. Słusznie również zwraca uwagę organ, co potwierdzają także zarzuty skargi, że skarżąca na etapie postępowania modernizacyjnego kwestionuje treść poszczególnych operatów przedmodemizacyjnych, próbując wykazać, iż zostały one sporządzone w sposób wadliwy.
Tymczasem w toku modernizacji nie może dojść do rozstrzygnięcia sporu, co do przebiegu granic. Jeżeli zdaniem skarżącej przedmiotowe dokumenty nie odzwierciedlają właściwego przebiegu granic, to skarżąca powinna zainicjować chociażby postępowanie rozgraniczeniowe.
Podsumowując Sąd I instancji podkreślił, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podzielić należy stanowisko organu, że w sprawie nie podjęto żadnych działań, które zmieniałyby przebieg granic działek nr [...]/1 i nr [...]/3 z działkami nr [...] i [...]/2 w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego. Wszelkie istniejące dotychczas nieścisłości zostały przez organy wyjaśnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono szczegółowo jakie operaty były miarodajne w postępowaniu modernizacyjnym, w zakresie koniecznym do wykazania przebiegu granic przedmiotowych działek. Dokumentacja ta została przeanalizowana zarówno przez wykonawcę, jak i organy pod względem dokładności, aktualności i kompletności, i przydatność do wykonania prac. Analiza ta została dokonana w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zachowaniem reguł tej oceny. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.
Skargę kasacyjną wniosła B.L..
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja niewiarygodności danych wynikających z ewidencji po modernizacji, podczas gdy w zgromadzonej dokumentacji znajdują się pierwotne dokumenty, które szeroko przytacza skarżąca w toku całego postępowania (dokumenty zachowane w księdze wieczystej prowadzonej dla jej nieruchomości oraz w operacie R. G.), które w odmienny sposób określają granice działek, a co za tym idzie powierzchnię działek o nr [...]/1 i [...]/3 położonych w obrębie [...], Gmina [...] oraz ich granicę, zaś dokument jakim jest operat geodety J. P. o nr [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. z racji niedojścia do rozgraniczenia wskutek umorzenia postępowania nie powinien być wykorzystywany podczas modernizacji;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., który mógł mieć istotny wpływ na przebieg sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięta było wadami, które doprowadziło finalnie do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy rzutującego na powierzchnie działek [...]/1 i [...]/3 i granicę z działkami sąsiednimi [...]/2 i [...] (objętymi modernizacją).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku mogła zostać przeprowadzona wyłącznie w granicach wyznaczonych przytoczonymi podstawami kasacyjnymi. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania, uzupełniania ani korygowania zarzutów kasacyjnych, jak również do domyślania się intencji ich autora. To na wnoszącym skargę kasacyjną, sporządzaną obligatoryjnie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 p.p.s.a.), spoczywa ciężar prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Wstępnie należy zatem przypomnieć, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, określeniu, na czym naruszenie polegało, oraz przyporządkowaniu zarzutu do jednej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego dodatkowo na sprecyzowaniu, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest ponadto wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym wyrażało się naruszenie oraz jakie było jego znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Powyższe ogólne uwagi dotyczące zasad sporządzania skarg kasacyjnych zostały poczynione ze względu treść zarzutów jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej.
O tym jakie przepisy mogą być przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej zarówno zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania decyduje przedmiot sprawy administracyjnej. W przypadku gdy przedmiotem kontroli jest decyzja, która została wydana w wyniku rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w ramach prowadzonego postępowania modernizacyjnego będą to przede wszystkim odpowiednie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które zawierają zarówno przepisy materialnoprawne jak i szczególne przepisy postępowania dotyczące modernizacji i aktualizacji ewidencji, a co do kwestii które nie są uregulowane w sposób szczególny przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów postępowania w zarzucie sformułowanym w lit. a wskazano na naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja niewiarygodności danych wynikających z ewidencji po modernizacji, podczas gdy w zgromadzonej dokumentacji znajdują się pierwotne dokumenty, które szeroko przytacza skarżąca w toku całego postępowania (dokumenty zachowane w księdze wieczystej prowadzonej dla jej nieruchomości oraz w operacie R. G.), które w odmienny sposób określają granice działek, a co za tym idzie powierzchnię działek o nr 670/1 i 670/3 położonych w obrębie [...], Gmina [...]oraz ich granicę, zaś dokument jakim jest operat geodety J. P. o nr P.0602.2017.1109 z dnia 12 czerwca 2017 r. z racji niedojścia do rozgraniczenia wskutek umorzenia postępowania nie powinien być wykorzystywany podczas modernizacji.
Na niezasadność tego zarzutu przed wszystkim wskazują powołane przepisy, stąd też należy je przytoczyć, aby pokazać, że te przepisy w niniejszej sprawie na pewno nie zostały naruszone. Powołany art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi "Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: pkt 1 gruntów-ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty". Powołany art. 20 ust. 1 określa w sposób ogólny, generalny jakie informacje dotyczące gruntów zawarte są w ewidencji gruntów. Powyższy przepis nie był na żadnym etapie przedmiotem sporu, czy wątpliwości, ani Sąd I instancji, ani organy nie kwestionowały jakie informacje dotyczące gruntu ma obejmować ewidencja gruntów. Natomiast art. 20 ust. 1 nie dotyczy i nie reguluje zagadnienia w jaki sposób w oparciu o jakie dokumenty mają być pozyskiwane wymienione informacje dotyczące gruntów.
Z kolei powołany art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje szczególny tryb postępowania jakim jest modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 24a składa się z mniejszych jednostek, tj. ust. od 1 do 12, w których uregulowane są poszczególne etapy tego postępowania. Zgodnie z art. 24a ust. 1 Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Ust. 2 Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Ust. 3 Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Ust. 4 Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, a także udostępnieniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Ust. 5 Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Ust. 6 Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Ust. 7 Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.
Ust. 8 Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Ust. 9 Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, zgłaszać zarzuty do tych danych. Ust. 10 O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Ust. 11 Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Ust. 12 Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jako wnioski o zmianę danych ewidencji gruntów i budynków.
Jak wskazano na wstępie w tym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana na podstawie art. 24a ust. 10, zgodnie z którym o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Natomiast w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 24a, w takiej sytuacji należałoby wskazać, którego z ust. 1 do ust. 12 art. 24a dotyczy to naruszenie, a przede wszystkim na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna poza odwołaniem się do art. 24a w ogóle nie odnosi się do treści regulacji zawartej w tym przepisie, natomiast odwołuje się do pierwotnych dokumentów, które mają w odmienny sposób określać granice działek, a co za tym idzie powierzchnie działek [...]/1 i [...]/3.
Tym samym powoływane uzasadnienie tego zarzutu nie pozostaje w żadnym związku ani merytorycznym, ani logicznym z wskazanymi w tym zarzucie przepisami, tj. art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dlatego też zarzut ten nie mógł być uwzględniony, albowiem wskazane w nim przepisy nie zostały naruszone. Zaznaczyć jeszcze należy, że w skardze kasacyjnej, tj. zarówno w zarzutach jak i w uzasadnieniu nie zostały wskazane żadne inne przepisy dotyczące modernizacji jak i ewidencji zarówno z ustawy jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r., a to te przepisy regulują w sposób szczególny ten rodzaj postępowania.
Niezasadny jest również drugi zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania zawarty w skardze kasacyjnej w lit. b, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., który mógł mieć istotny wpływ na przebieg sprawy, które doprowadziło finalnie do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy rzutującego na powierzchnie działek [...]/1 i [...]/3 i granicę z działkami sąsiednimi [...]/2 i [...] (objętymi modernizacją).
Gdy chodzi o jedną z zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę z art. 7 k.p.a., przepis ten formułuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy". Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Powołane ogólne zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie również w postępowaniu ewidencyjnym, czy w postępowaniu w sprawie zarzutów zgłoszonych w ramach postępowania modernizacyjnego, jednak odwołując się do tych zasad należy mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowania uregulowane zostały w sposób szczególny, te szczególne rozwiązania zawarte w powoływanym rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. dotyczą szeregu kwestii wystarczy przykładowo wskazać: dokumentacji na podstawie której wykazuje się przebieg granic działek ewidencyjnych (§ 36) zasad ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39), numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych (§ 61), obliczania pola powierzchni działek ewidencyjnych (§ 62), projektu operatu opisowo-kartograficznego w ramach modernizacji (§ 56). Stąd też, aby skutecznie zarzucić naruszenie ogólnych zasad postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należy wskazać i wykazać jakie przepisy szczególne dotyczące postępowania właściwe dla danego przedmiotu sprawy zostały naruszone.
Takiego wskazania brak w przedmiotowej skardze kasacyjnej i to jak podnoszono już wcześniej zarówno w samych zarzutach skargi kasacyjnej jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej mimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku szeroko przedstawił i odniósł się do przepisów szczególnych dotyczących przedmiotowego postępowania zawartych w rozporządzeniu. Zauważyć również należy, że w niniejszej sprawie będąca przedmiotem kontroli decyzja zawierała różne merytoryczne rozstrzygnięcia, nadto na przestrzeni lat z uwagi na trwający spór podejmowane były różne postępowania w ramach których sporządzane były różne opracowania geodezyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy odniósł się do całego zgromadzonego materiału dowodowego wskazując jakie okoliczności w oparciu o jakie dowody zostały ustalone, natomiast w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby podważenia powyższych ustaleń i ich oceny prawnej.
Z wskazanych wyżej powodów zarzut skargi kasacyjnej zawarty w lit. b a dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest niezasadny.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, wskazane w zarzutach przepisy, nie zostały naruszone, a one wyznaczają granicę rozpoznania skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a., została oddalona.