Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1648/22 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 kwietnia 2022 r. nr DAP-WN-727-113/2021/WWP oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 października 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-11/2021/ICh w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brak legitymacji procesowej K., wskutek niewykazania przez nią tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Zaakcentowano, że Minister ustalenie o przysługiwaniu prawa własności Skarbowi Państwa oparł na podstawie treści karty inwentaryzacyjnej, w której odnotowano przejście majątku ex lege na rzecz państwa w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające za nierzetelne.
Sąd pierwszej instancji ocenił, że oparcie ustaleń wyłącznie na danych wynikających z karty inwentaryzacyjnej - stanowiącej w istocie wyłącznie wewnętrzny dokument ewidencyjny - stanowiło naruszenie przez Ministra obowiązku wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia pełnej kwerendy dokumentów źródłowych, ze szczególnym uwzględnieniem akt księgi wieczystej.
Skargę kasacyjną od wyroku złożył Minister zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
- I. naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanego dalej "k.p.a." w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) oraz w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że na skarżącym nie ciążył ciężar dowodu w zakresie wykazania, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wrocławskiego z dnia 20 stycznia 1993 r. nr GK.gw.8224/K/40/5/1/93 przysługiwał mu tytuł prawo-rzeczowy do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], położonej przy [...] nr [...] we Wrocławiu, a jednocześnie, pomimo niewykazania tego tytułu prawnego przez Skarżącego, Minister SWiA, orzekający, jako organ nadzoru w trybie art. 156 i nast. k.p.a. zobowiązany był z urzędu poszukiwać dowodów na przysługiwanie skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości;
- 2) art. 2 ust. 1 i 6 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu, że przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa, o organ orzekający w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. i nast. nie jest władny do oceny prawidłowości nabycia danej nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie przepisów ww. dekretu;
- 3) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nie zastosowanie, pomimo, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 praż art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że przeprowadzone przez Ministra SWIA postępowanie było nierzetelne, podczas, gdy organ zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do oceny żądania skarżącego i dokonał prawidłowej subsumpcji tego materiału dowodowego z obowiązującymi przepisami prawa;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia przepisów postępowania, podczas, gdy organ nadzoru po zgromadzeniu całości materiału dowodowego prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego oraz jego subsumpcji i prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ Minister SWiA orzekając w niniejszej sprawie orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra SWiA kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę z dnia 8 maja 2023 r. [...] we Wrocławiu, podtrzymała dotychczas wyrażone stanowisko, uznając skargę za niezasadną. Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. uzupełniła swoje stanowisko o informacje wynikające z udostępnionych jej dokumentów wieczystoksięgowych, w tym nowo odnalezionej dodatkowej KW nr [...] oraz akt KW dawnej, załączając dalsze dowody w sprawie. Następnie pismem z dnia 24 kwietnia 2026 r. złożyła stanowisko, będące powtórzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz stanowisko uzupełniające, będące powtórzeniem pisma z dnia 20 grudnia 2024 r. wraz z załącznikami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokument załączony do pisma procesowego staje się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.
Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności podstaw kasacyjnych ma prawidłowe określenie przedmiotu sprawy. Kontroli Sądu pierwszej instancji podlegała decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 kwietnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 4 października 2021 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku [...] we Wrocławiu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wrocławskiego z dnia 20 stycznia 1993 r.
Na tym etapie spór nie dotyczył prawidłowości samej decyzji komunalizacyjnej. Nie obejmował również oceny, czy Skarb Państwa skutecznie nabył sporną nieruchomość na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przedmiotem postępowania była - wyłącznie - kwestia wykazania przez K. interesu prawnego pozwalającego uznać ją za stronę postępowania nieważnościowego, a tym samym za podmiot uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia i prowadzenia tego postępowania. Dopóki wnioskodawca nie wykaże, że skutki decyzji, której nieważności się domaga, dotyczą jego własnego interesu prawnego lub obowiązku, nie jest możliwe przejście do merytorycznej oceny tej decyzji w ramach postępowania nadzwyczajnego. Badanie przesłanek nieważności decyzji komunalizacyjnej może nastąpić dopiero po ustaleniu, że żądanie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a.
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 7 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za usprawiedliwiony.
Na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi znajdować oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Norma ta powinna w określonym stanie faktycznym stwarzać dla danego podmiotu możliwość domagania się konkretyzacji jego praw lub obowiązków albo ochrony jego sfery prawnej przed skutkami aktu administracyjnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji interes prawny ma podmiot, którego sfery prawnej mogą dotyczyć skutki wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Nie wystarcza samo przekonanie wnioskodawcy o wadliwości decyzji ani jego zainteresowanie ponownym zbadaniem sprawy. Konieczne jest wykazanie normatywnego i zindywidualizowanego związku między sytuacją prawną wnioskodawcy a decyzją objętą wnioskiem.
Decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia 20 stycznia 1993 r. miała charakter deklaratoryjny. Stwierdzała nabycie przez Gminę Miejską Wrocław z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności szeregu nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] (w tym działki nr [...]) opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr 28.
Stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która nabywa to mienie z mocy prawa. Inny podmiot może uzyskać przymiot strony - jeżeli wykaże, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości - który wyłączał jej komunalizację. Stanowisko to zostało wyrażone między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, oraz z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15 i pozostaje ono aktualne. W przywołanych orzeczeniach zaakcentowano, że podmiot trzeci nie uzyskuje legitymacji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji komunalizacyjnej tylko dlatego, że kwestionuje państwowy charakter mienia.
Musi - wykazać - że to jemu, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dacie komunalizacji prawo rzeczowe do nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przedstawił ogólne rozumienie interesu prawnego. Trafnie również wskazał, że osoba inna niż Skarb Państwa i gmina winna wykazać tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji. Nie wyprowadził jednak z tych założeń właściwych wniosków.
Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ciężar wykazania okoliczności uzasadniających legitymację procesową spoczywał przede wszystkim na K., która zainicjowała postępowanie nadzwyczajne i wywodziła z przedstawionych twierdzeń określone skutki prawne. Obowiązek organu ustalenia kręgu stron z urzędu nie oznacza, że organ ma zastępować wnioskodawcę w poszukiwaniu dowodów jego interesu prawnego. Zasady prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania administracyjnego nie zwalniają podmiotu żądającego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z obowiązku wskazania normy prawa materialnego, z której wywodzi interes prawny, oraz przedstawienia dowodów pozwalających powiązać tę normę z jego sytuacją prawną. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony to wnioskodawca powinien wykazać fakty, z których wywodzi swoje uprawnienie. Organ ma obowiązek ocenić przedstawione twierdzenia i dowody oraz uzupełnić materiał w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast obowiązku prowadzenia nieograniczonych poszukiwań dokumentów, które dopiero mogłyby stworzyć podstawę interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie.
K. mogła wykazywać swój interes prawny wszelkimi dopuszczalnymi dowodami. Powinna jednak wykazać, że - w dniu 27 maja 1990 r. - przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Dokumenty dotyczące własności nieruchomości przed 1945 r., jej posiadania, zarządu, ubezpieczenia, opodatkowania lub najmu w latach powojennych nie przesądzały o istnieniu takiego tytułu w dniu komunalizacji. Minister ustalił, że K. nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałoby, iż - 27 maja 1990 r. - była właścicielem spornej nieruchomości albo przysługiwało jej inne prawo rzeczowe wyłączające komunalizację. Organ ocenił między innymi pismo z dnia 7 kwietnia 1954 r. dotyczące ubezpieczenia budynków, umowę najmu z dnia 15 maja 1947 r., deklarację z dnia 15 października 1947 r., protokół z dnia 31 grudnia 1951 r., pismo podatkowe z dnia 21 czerwca 1952 r. i pismo z dnia 17 czerwca 1953 r., dokumenty katastralne oraz materiały przedłożone dnia 31 sierpnia 2021 r. Z dokumentów tych mogły wynikać okoliczności odnoszące się do wcześniejszego właścicielstwa, posiadania lub zarządu nieruchomością. Nie wynikał jednak tytuł prawnorzeczowy K. istniejący w dacie komunalizacji.
Zaakcentować trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga w niniejszym postępowaniu, komu w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo własności spornej nieruchomości. Ocenia jedynie, czy Minister zasadnie przyjął, że K. nie wykazała własnego tytułu prawnego, od którego zależało przyznanie jej statusu strony. W świetle zgromadzonego materiału ocena organu była prawidłowa. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ miał obowiązek kontynuowania poszukiwań dokumentacji w Zarządzie Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, Archiwum Państwowym albo w zbiorze dokumentów stanowiących podstawę urządzenia księgi wieczystej. Niekwestionowane pozostaje ustalenie, że z pisma Urzędu Miejskiego Wrocławia z maja 2021 r. wynikało, że urząd ten nie dysponował żądanymi dokumentami. Wskazał jednocześnie jednostkę prowadzącą ewidencję gruntów i budynków. Okoliczność ta nie oznaczała jednak, że organ nadzoru był zobowiązany do prowadzenia dalszej, nieograniczonej kwerendy w celu odnalezienia dokumentów, których sama K. nie przedstawiła, mimo że to ona twierdziła, iż przysługiwał jej tytuł prawny do nieruchomości.
Podobnie należało ocenić informację zawartą w piśmie z dnia 2 grudnia 2020 r., zgodnie z którą oryginały decyzji komunalizacyjnych wraz z dokumentami potwierdzającymi podstawę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa miały znajdować się w zbiorach dokumentów, na podstawie których urządzono księgę wieczystą. Informacja ta dotyczyła dokumentów odnoszących się do podstawy wpisu prawa Skarbu Państwa. Nie stanowiła natomiast dowodu tytułu prawnorzeczowego K. w dniu 27 maja 1990 r.
Sąd pierwszej instancji, zobowiązując organ do dalszego poszukiwania dokumentów mających potwierdzić albo podważyć tytuł prawny Skarbu Państwa, przesunął punkt ciężkości postępowania z oceny legitymacji K. na badanie prawidłowości komunalizacji. Tym samym wykroczył poza granice sprawy wyznaczone decyzjami Ministra.
Zasadnie, w świetle powyższego, podniesiono również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy nie sprostały, oraz jakoby w sprawie istniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostawały w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister przeprowadził postępowanie nierzetelnie, ponieważ nie zgromadził pełnej dokumentacji odnoszącej się do sposobu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Ocena ta wynikała jednak z błędnego określenia zakresu okoliczności wymagających wyjaśnienia. W postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu organ nie był zobowiązany do rekonstrukcji całego historycznego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących nieruchomości. Miał ustalić, czy K. wykazała własny interes prawny.
W tym zakresie organ zgromadził materiał przedstawiony przez wnioskodawczynię, uzyskał dokumentację postępowania komunalizacyjnego oraz informacje dotyczące aktualnego oznaczenia i stanu prawnego nieruchomości. Następnie ocenił przedstawione dokumenty i wyjaśnił, dlaczego nie wynika z nich tytuł prawnorzeczowy K. istniejący 27 maja 1990 r.
Zasada prawdy obiektywnej nie może być rozumiana jako obowiązek organu przeprowadzenia każdego dowodu, który hipotetycznie mógłby mieć związek ze sprawą. Obowiązek określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się do dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia była legitymacja K., istotne były dowody jej tytułu prawnego. Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2025 r. sygn. I OSK 1291/14).
Nie ma także racji Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Organ rozważył przedłożone dokumenty i ocenił je z punktu widzenia okoliczności prawnie relewantnej.
Sam fakt, że K. nadawała tym dowodom inne znaczenie, nie świadczył o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. Dokumenty potwierdzające przedwojenną własność albo powojenne posiadanie i zarządzanie nieruchomością nie były równoznaczne z dowodem prawa własności w dniu 27 maja 1990 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że decyzje Ministra zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i ust. 6 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten jest usprawiedliwiony w takim zakresie, w jakim organ kwestionuje prowadzenie przez Sąd pierwszej instancji rozważań zmierzających do pośredniego podważenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W karcie inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wskazano, że Skarb Państwa nabył nieruchomość z mocy prawa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Decyzja komunalizacyjna stwierdzała następnie przejście tego mienia na gminę z dniem 27 maja 1990 r. Na etapie badania legitymacji K. organ nadzoru nie był uprawniony do przeprowadzenia pełnej kontroli prawidłowości zastosowania dekretu ani do rozstrzygania, czy nieruchomość rzeczywiście przeszła na własność Skarbu Państwa, czy też na podstawie art. 2 dekretu powinna była przypaść innej osobie prawnej.
Zagadnienie to dotyczyło materialnoprawnej prawidłowości decyzji komunalizacyjnej lub wcześniejszego stanu własnościowego. Mogło zostać poddane ocenie dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania nieważnościowego przez uprawniony podmiot.
K. argumentowała, że przed 1945 r. była niemiecką osobą prawną prawa publicznego, zachowała ciągłość prawną, a jej majątek nie mógł przejść na Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu. Powoływała się przy tym na art. 137 ust. 5 Konstytucji niemieckiej z 11 sierpnia 1919 r., orzeczenia Sądu Najwyższego, dokumenty dotyczące stosunków własnościowych na Ziemiach Zachodnich oraz protokół ustaleń Komisji Wspólnej Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu Polski z 2006 r. Twierdzenia te mogły stanowić element argumentacji zmierzającej do podważenia podstaw nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Nie zastępowały jednak dowodu, że K. przysługiwał tytuł prawnorzeczowy w dniu 27 maja 1990 r. Nie mogły zatem same przez się przesądzić o posiadaniu przez nią interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji formalnie podzielił pogląd Ministra, że skuteczność przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie dekretu nie może być badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednocześnie jednak nakazał organowi poszukiwanie i ocenę dokumentów stanowiących podstawę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W istocie zobowiązał więc organ do zbadania zagadnienia, które sam uznał za pozostające poza granicami tego postępowania. W konsekwencji doprowadził do przeniesienia oceny z kwestii legitymacji wnioskodawcy na materialnoprawną prawidłowość decyzji komunalizacyjnej.
Z tych względów zasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a.
Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przesłanek nieważności decyzji. Jeżeli brak legitymacji wnioskodawcy zostanie ujawniony po wszczęciu postępowania, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Minister wszczął postępowanie, a następnie, po analizie dokumentów, stwierdził, że K. nie wykazała interesu prawnego.
W konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. było przedwczesne. Pogląd ten wynikał z wadliwego założenia, że przed rozstrzygnięciem o legitymacji K. organ powinien wyjaśnić prawidłowość nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Tymczasem takie badanie stanowiłoby już element merytorycznej kontroli decyzji komunalizacyjnej, której prowadzenie było niedopuszczalne bez uprzedniego wykazania przez K. statusu strony.
Usprawiedliwiony jest zatem również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1, art. 28, art. 157 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że postępowanie administracyjne nie było obciążone wskazanymi przez ten Sąd wadami. Minister prawidłowo określił przedmiot postępowania, zgromadził materiał wystarczający do oceny interesu prawnego K. i dokonał jego oceny z uwzględnieniem stanu prawnego właściwego dla komunalizacji z mocy prawa. Nie było podstaw do zobowiązania organu do prowadzenia dalszych czynności dowodowych dotyczących podstaw nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Czynności te nie służyłyby ustaleniu interesu prawnego K., lecz zmierzałyby do kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej. Kontrola taka mogła zostać przeprowadzona dopiero po skutecznym uruchomieniu postępowania nieważnościowego.
Z tych samych względów zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby Minister ocenił materiał dowodowy w sposób dowolny. Organ wskazał, jakie dokumenty wziął pod uwagę i dlaczego nie potwierdzały one prawa rzeczowego K. istniejącego dnia 27 maja 1990 r. Ocena ta była logiczna i pozostawała w granicach wyznaczonych art. 80 k.p.a.
Okoliczność, że dokumentacja przedstawiona przez K. mogła uzasadniać wątpliwości co do historycznych podstaw przejęcia nieruchomości przez Państwo, nie oznaczała, że K. wykazała interes prawny w postępowaniu nieważnościowym. Wątpliwość co do legalności decyzji nie jest tożsama z wykazaniem legitymacji danego podmiotu do żądania stwierdzenia jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w sposób pogłębiony i szczegółowo przeanalizował zgromadzony materiał. Nie można jednak podzielić wniosków, do których doszedł. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza przy tym, czy Skarb Państwa rzeczywiście nabył sporną nieruchomość na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Nie rozstrzyga również, czy własność nieruchomości przysługiwała w dniu komunalizacji K. albo innemu podmiotowi. Stwierdza jedynie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. K. nie wykazała własnego interesu prawnego wymaganego przez art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a.
Wobec zasadności zarzutów skargi kasacyjnej oraz braku naruszeń przepisów postępowania, które wymagałyby ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.