Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 1683/23

Uzasadnienie

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., nr WGN.II.6821.6.1a.2021.MD, wydaną na podstawie art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej - k.p.a.), art. 75 ust. 6 i 7, art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1073 ze zm. – dalej: u.r.o.d.), odmówił Polskiemu Związkowi Działkowców - Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. (dalej: "Skarżący", "Strona" "PZD") stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości o łącznej powierzchni 6,9018 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o., położonych w obrębie [...] [...] oznaczonych geodezyjnie numerami: [...] - o powierzchni 0,07 ha; [...] - o powierzchni 0,1788 ha; [...] - o powierzchni 0,0598 ha; [...] - o powierzchni 0,6799 ha; [...] - o powierzchni 3,7208 ha; [...] - o powierzchni 2,1925 ha.

Organ I instancji wyjaśnił, iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" (dalej ROD) powstał z inicjatywy pracowników [...] Zakładów [...] w K., jako pracowniczy ogród działkowy. Został utworzony jako ogród czasowy, na okres od 1982 r. do 1986 r., na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę zakładu odtworzeniowego. W dniu 2 marca 1995 r. Wojewoda K. wydał decyzję o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...] "[...]" w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania, zostało przeniesione na inną firmę, a następnie na rzecz [...] Spółki z o.o. Użytkownik wieczysty nie użytkuje w żaden sposób ww. nieruchomości, z uwagi na fakt zajęcia ich przez ROD. Ponosi natomiast coroczne opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i nie zalega z płatnościami.

W przypadku ogrodu "[...]" żaden terenowy organ administracji nie podjął decyzji o przekazaniu gruntów w użytkowanie na cel utworzenia ogrodu działkowego na nieruchomościach będących przedmiotem postępowania. Żaden organ administracji nie wydał decyzji o likwidacji ROD "[...]", z tego powodu, że od dnia 5 grudnia 1990 r. teren, na którym funkcjonował ogród, znajdował się w użytkowaniu wieczystym.

Tym samym nie wchodził w zasób nieruchomości Skarbu Państwa zgodnie z definicją zawartą w art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n.). Zatem, skoro na przedmiotowych nieruchomościach ustanowiono wcześniej użytkowanie wieczyste na rzecz innego podmiotu, to nie wchodzą one do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zauważono, że w niniejszej sprawie nie można pominąć faktu, że mamy do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną Wojewody K. z dnia 2 marca 1995 r., stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości przez poprzednika prawnego [...], z dniem 5 grudnia 1990 r. Pozostaje ona w obrocie prawnym. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.

Po rozpoznaniu odwołania PZD Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr SKO.GN/41.8/220/2022/12058, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wykluczające stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w przypadku, gdy nieruchomość jest już obciążona prawem użytkowania wieczystego. Przyjęcie innej koncepcji oznaczałoby ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, co byłoby równoznaczne z wywłaszczeniem z tego prawa. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. W sytuacji zatem, gdy na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego, nie jest możliwe, by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swojego prawa w pełni realizować.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Polski Związek Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. - Okręg [...] w K. zarzucił:

1. 1) naruszenie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d., poprzez brak ich zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. z dniem 19 styczna 2016 r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 6,9018 ha, pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o., mimo iż Prezydent [...] zaniechał wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., tj. decyzji o likwidacji ROD "[...]" lub części położonej na ww. nieruchomościach;
2. 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym brak zgromadzenia niezbędnych dowodów dotyczących założenia, funkcjonowania ROD, w tym dotyczących spełnienia przez ROD przesłanki z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., ewentualnie:
3. 3) naruszenie art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., poprzez brak jego zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 6,9018 ha, pozostających w użytkowaniu wieczystym [...], mimo iż ROD spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się ogrodem stałym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA" lub " Sąd I instancji") wyrokiem z 22 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 24/23 oddalił skargę PZD.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 7).

Zauważono następnie, że w obrocie pozostaje ostateczna decyzja administracyjna Wojewody K. z dnia 2 marca 1995 r., stwierdzająca nabycie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o., z dniem 5 grudnia 1990 r. Sąd wyjaśnił, iż dokonując wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. można stwierdzić, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji.

Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ww. ustawy, skutkującego nabyciem prawa użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie u.r.o.d. Jednak w praktyce, w związku z stosowaniem art. 75 ust. 6 ww. ustawy, pojawiają się takie sytuacje, w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa, np. prawo użytkowania wieczystego. WSA zwrócił uwagę, na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w takich przypadkach odwoływał się do wykładni systemowej i funkcjonalnej ww. art. 75 ust. 6 u.r.o.d.

Nie można bowiem dokonywać wykładni, która prowadzi do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia. Nie to było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach rozwiązanie, polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym czasie rodzinnych ogrodów działkowych), miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawianiu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi. Niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie zastrzeżenie w treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy wykładni i stosowaniu jej przepisów nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Regulacje zawarte w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. są regulacjami znajdującymi się w rozdziale 7, zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". Porządkują one pewne, dawne stany faktyczne, a w związku z tym wykładnia ich treści musi być dokonywana w sposób ostrożny i wyważony. Art. 233 Kodeksu cywilnego stanowi, że użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Prawo użytkowania wieczystego, w odróżnieniu od użytkowania, będącego jednym z kilku ograniczonych praw rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (por. art. 112 ust. 2 u.g.n.). Wywłaszczenie to musi być jednak dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Zdaniem WSA nie budzi wątpliwości, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., przedmiotowa nieruchomość była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Wskazuje na to treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.

Nie ma przy tym znaczenia, że podmiot który pierwotnie nabył prawo użytkowania wieczystego przeniósł go następnie na inny podmiot, który obecnie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Nie ma bowiem powodów, by użytkowanie wieczyste podmiotu, któremu aktualnie ono przysługuje, było słabiej chronione tylko dlatego, że po jego ustanowieniu stało się przedmiotem dalszego obrotu. Istotne jest, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się już w zasobie Skarbu Państwa.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 75 ust. 6 i 7, 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. - Okręg [...] w K. zaskarżając go w całości u zarzucając naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 75 ust. 6 i 7 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym i w związku z tym odmówienie podstaw stwierdzenia nabycia prawa użytkowania do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 6,9018 ha, pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o., położonych w obrębie [...] [...] oznaczonych geodezyjnie: [...], [...], [...], [...], [...], [...], mimo iż Prezydent [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaniechał wydania decyzji o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., tj. decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S. lub tej części Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S., położonego na ww nieruchomościach, art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d., brak jest takiego wymogu, art. 75 ust. 1 u.r.o.d. przez brak zastosowania polegający na pominięciu celu ustawy zawartego w jej preambule, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród, ewentualnie
2. 4. art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy w zw. z art. 76 ust. 2 u.r.o.d. nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym i w związku z tym odmówienie podstaw stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców w W. z dniem 19 styczna 2014r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 6,9018 ha, pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o., położonych w obrębie [...] [...] oznaczonych geodezyjnie: [...], [...], [...], [...], [...], [...], mimo iż ROD [...] w S., spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się ogrodem stałym.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo, że organy administracyjne nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ponadto nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nie zgromadziły niezbędnych dowodów dotyczących założenia, funkcjonowania ROD [...] w S., w tym dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanki z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013r.

Wskazując na powyższe, PZD wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz organu pierwszej instancji, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono że celem ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013r. było uregulowanie stanu prawnego gruntów, na których znajdowały się rodzinne ogrody działkowe. Ustawodawca widział potrzebę takiej regulacji bowiem PZD i inne stowarzyszenia ogrodowe w skali kraju funkcjonowały na tysiącach ha gruntów (prawie zawsze ponad 30 lat), do których PZD i inne stowarzyszenia ogrodowe nie posiadały tytułu prawnego. Zauważono, iż użytkownik wieczysty – [...] sp. z.o.o. (ani jej poprzednicy prawni) przedmiotowego terenu nigdy nie użytkowała, mimo decyzji, którą posiada, a która zawierała prawa, które i tak nigdy nie były przez nią przez lata wykonywane.

Wobec powyższego w żadnym wypadku za odejściem od wykładni językowej w interpretacji art. 75 i 76 u.r.o.d. w niniejszej sprawie nie przemawiają szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Co więcej powyższe aspekty przemawiają właśnie za zastosowaniem w niniejszej sprawie wykładni językowej, tj. zastosowania wprost przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w tym art. 75 ust. 6 i 7, względnie art. 76 ust. 1 pkt 4, a nie odstępowaniem od niej.

Według PZD w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 75 ust. 6 i 7 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym mimo iż Prezydent [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaniechał wydania decyzji o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., tj. decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S. lub tej części Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S., położonego na ww nieruchomościach.

Ewentualnie doszło do naruszenia art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 i w zw. z art. 76 ust. 2 u.r.o.d. nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym (...) mimo iż ROD [...] w S., spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się ogrodem stałym.

Zaznaczono, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nigdzie nie uzależniają dopuszczalności stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. od przesłanki "nienaruszania" praw innych osób. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy art. 75 i 76 u.r.o.d. mają zatem także zastosowanie do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie Skarbu Państwa określonym w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji de facto wskazuje, że wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisów art. 76 u.r.o.d. jest nie do pogodzenia z art. 252 i nast. K.C., dotyczących wykonywania prawa użytkowania wieczystego i możliwej kolizji z wykonywaniem prawa użytkowania zwykłego. Tymczasem nic nie stoi na przeszkodzie żeby użytkownik wieczysty mógł ustanowić na swoim prawie prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego.

Czyli jednak współistnienie obu praw jest dopuszczalne, a co za tym idzie nie ma podstaw prawnych, aby odmawiać nabycia prawa użytkowania PZD, jeżeli zostały spełnione przesłanki z art. i 75 u.r.o.d. Dlatego też mając na uwadze powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 21 u.g.n., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. brak jest takiego wymogu.

Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 75 ust. 1 u.r.o.d. przez brak zastosowania polegający na pominięciu celu ustawy zawartego w jej preambule, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród.

Nabycie prawa użytkowania przez PZD nie powoduje automatycznego pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, tj. [...] sp. z.o.o. z siedzibą w B. Tak naprawdę wolą ustawodawcy PZD uzyskałby jedynie legalny tytuł prawny uprawniający go do korzystania z działki i zapewniający dalsze istnienie rodzinnego ogrodu działkowego. Podkreślono, że działkowcy zajmują sporną działkę od 1982., a art. 75 i art. 76 u.r.o.d. miały na celu właśnie uregulowanie stanu prawnego gruntów ROD, które od lat funkcjonują na swoich terenach, jednocześnie pozwalając działkowcom na wieloletnie inwestowanie w te grunty. Fakt oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste (lub jego nabycie z mocy prawa) nie może stanowić przeszkody do nabycia przez PZD prawa użytkowania, jeżeli tylko PZD spełni przesłanki z art. 75 lub 76 u.r.o.d. (wystarczy jedna z przesłanek), co jest wolą samego ustawodawcy.

W zakresie ewentualnego naruszenia art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. poprzez jego brak zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. z dniem 19 styczna 2014r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (...) skarżący kasacyjnie wskazał, że już w 1988r., wchodzący w skład struktury organizacyjnej PZD - ROD "[...]" w S. stał się z mocy prawa, tj. na mocy art. 11 ust. 2-3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 6 maja 1981r. ogrodem stałym. W roku 1982 na terenie obejmującym powyższe działki został utworzony Pracowniczy Ogród Działkowy [...] w S. jako ogród czasowy na okres do 1986r. Początkowo ogród został wpisany do rejestru ogrodów PZD pod nr [...]. Podstawą wpisu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. do rejestru ogrodów czasowych był art. 32 Ustawy z 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. 1981r. poz. 12 nr 51).

Następnie decyzją dyrektora Zakładu "[...]" z dnia 30 grudnia 1985r. okres ten przedłużono do 1988r., a kolejną decyzją z dnia 21 stycznia 1988r. przedłużono do roku 1995r. W 1988r. ROD "[...]" w S. stał się z mocy prawa, tj. na mocy art. 11 ust. 2-3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych ogrodem stałym. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego powinna być wydana co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja. Likwidacja czasowego ogrodu następuje bez odszkodowania. W braku decyzji, o której w ust. 2, czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Dla uznania "stałości" POD nie ma znaczenia art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, który jedynie wskazywał prawną formę przekazywania terenów pod ogrody działkowe.

Zdaniem Skarżącego kasacyjnie z literalnego brzmienia art.

1. 76. ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. nie wynika, że żeby ROD spełnił przesłankę z pkt 4, to musiał posiadać ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Wystarczy, że na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym, co wynika z alternatywy rozłącznej z art.

1. 76. ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. Chociaż ROD "[...]" niewątpliwie posiadał ustaloną lokalizację, co wynika z protokołu przekazania z dnia 12 grudnia 1981r. oraz z pisma z dnia 10 listopada 1987r., jednakże ustaloną po wejściu w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Natomiast jak zostało wykazane wyżej najwcześniej w 1988r. stał się ogrodem stałym, co przesądza spełnienie przesłanki z art.

1. 76. ust. 1 pkt 4 u.r.o.d.

Zdaniem PZD Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że organy administracyjne nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ponadto nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zgromadziły niezbędnych dowodów dotyczących założenia, funkcjonowania ROD "[...]" w S., w tym dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanki z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. wnosząc o jej oddalenie. Zaznaczono, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zatem Skarb Państwa nie może swobodnie dysponować tą nieruchomością skoro nie znajduje się w jego zasobach – art. 21 u.g.n. Powołano się na ukształtowaną w sądownictwie administracyjnym linię orzeczniczą podzielającą takie stanowisko.

Pismem z 30 czerwca 2026 r. [...] S.A. z siedzibą w U. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazując iż w dniu 19 września 2023 r. doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] S.A. poprzednika prawnego [...] S.A.

Na rozprawie w dniu 2 lipca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić w charakterze uczestnika [...] S.A. z siedzibą w U. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 75 ust. 6 i 7 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, naruszenia art. 75 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenia art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, iż istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ, tj. właściwy starosta, może stwierdzić na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.

Wskazany wyżej problem był już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zauważyły strony niniejszego postępowania, i co do którego wykształciły się dwa poglądy Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, szerzej opisanym i podzielonym w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji oraz organy administracji publicznej, stwierdzenie nabycia użytkowania przez rodzinny ogród działkowy, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego. Zgodnie z tą opinią, przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w art. 75 ust. 6 u.r.o.d nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków, lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czyli niewykonalnych.

Stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem, a których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co - jak należy przyjąć - nie było celem ustawodawcy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 522/18, z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20 oraz z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18, z 21 kwietnia 2023 r. o sygn. I OSK 715/22 i z 29 lutego 2024 r. o sygn. I OSK 2046/22 – wszystkie dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszym składzie, w pełni podziela jednak odmienne stanowisko, zaprezentowane dotychczas w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 730/20) oraz z 30 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1707/20) oraz 17 kwietnia 2023 r. (o sygn. I OSK 776/23 i I OSK 842/22). Z tej też przyczyny przywołana poniżej argumentacja stanowi w znacznej mierze powtórzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniach tych wyroków.

Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Z cytowanej treści art. 76 ust. 2 w zestawieniu z art. 80 u.r.o.d. wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny, służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy, warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Decyzja ta stanowi również podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej, zgodnie z art. 75 ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy.

Ustawodawca przewidział nadto drugi sposób nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. W sytuacji w której w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych rodzinny ogród działkowy nie spełniał przynajmniej jednego z warunków wskazanych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. zgodne z art. 75 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywało prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (art. 75 ust. 6 u.r.o.d). W tej sytuacji również dochodziło do nabycia prawa użytkowania z mocy samego prawa lecz z datą 19 stycznia 2016 r. Decyzja stwierdzająca to nabycie także ma charakter deklaratoryjny.

Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji działające w niniejszej sprawie, nie podważyły przedstawionego powyżej sposobu nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania oraz charakteru prawnego decyzji służącej potwierdzeniu tego nabycia z mocy samego prawa. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy całkowicie jednak pominęły skutki prawne wynikające z takiego sposobu nabycia prawa ukształtowanego przez samego ustawodawcę.

Nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy samego prawa, z dniem 19 stycznia 2014 r., jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu 19 stycznia 2014 r., niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia, wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Omawiane nabycie prawa użytkowania nastąpiło także niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję określoną w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro decyzja ta nie kreuje prawa, a jedynie potwierdza jego powstanie z dniem wskazanym przez ustawodawcę.

Nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy samego prawa na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. z dniem 19 stycznia 2016 r. również jest wynikiem woli samego ustawodawcy. Niewydanie decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na podstawie w art. 75 ust. 1 u.r.o.d. do dnia 18 stycznia 2016 r. wywołuje taki skutek z mocy prawa.

Do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 czy art. 75 ust. 6 u.r.o.d nie mają przy tym zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), ponieważ brak w powołanym art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 takiego odesłania, jakie ustawodawca zawarł w innych przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, np.: w art. 9 (dotyczącym m.in. oddawania gruntów Skarbu Państwa stowarzyszeniom ogrodowym w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych), art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 (dotyczącymi likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części na cel publiczny) i art. 26 (dotyczącym likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości). Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustaw wymienionych w tym przepisie.

Nie można więc domniemywać zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 czy art. 75 ust. 6 u.r.o.d., skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą naruszać powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako dotyczącej w części swoich regulacji gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z działalnością rodzinnych ogrodów działkowych, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu przez ustawodawcę, w jakich sytuacjach określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 i u..r.o.d. nie znajdują zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z głównym, podnoszonym przez Sąd I instancji i organy administracji argumentem, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem 19 stycznia 2016 r. (lub 19 stycznia 2014 r.) nie może naruszać praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie nie wynika z treści art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako szczególnych podstaw prawnych służących uregulowaniu stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, istniejące często od wielu już lat. Ilekroć bowiem klauzula nienaruszania praw osób trzecich miałaby warunkować uregulowanie tytułu prawnego do gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego znajdującego się we władaniu określonego podmiotu, tylekroć ustawodawca, zawsze dotychczas, dawał temu wyraz wprost, np.: w art. 2 ust. 1 zdanie drugie, art. 2e ust. 1 zdanie drugie i art. 2g zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464); art. 200 ust. 4 i art. 202 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.).

Warunki nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. dotyczą tylko istniejących już rodzinnych ogrodów działkowych, gdzie istnienie to – w myśl art. 76 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – ma miejsce co najmniej 30 lat. Trudno zatem przypisać ustawodawcy zastosowanie, niewysłowionej przez niego w przepisach powołanej ustawy, reguły nienaruszania praw osób trzecich przy nabyciu prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, gdy nabycie to ustawodawca przypisał - z wyjątkiem warunku określonego w art. 76 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy - rodzinnym ogrodom działkowym istniejącym i funkcjonującym od co najmniej 30 lat, a więc przez odpowiednio długi czas, w którym osoby trzecie - mające tytuł prawny do gruntów pozostających we władaniu tych ogrodów działkowych – nie realizowały swoich zadań na tym gruncie i nie doprowadziły do uzyskania stanu faktycznego umożliwiającego realizację tych zadań, powołując się na przysługujący tytuł prawny do tych gruntów zwykle dopiero po złożeniu przez stowarzyszenie ogrodowe wniosku o wydanie stosownej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Natomiast w przypadku rodzinnych ogrodów działkowych istniejących krócej niż 30 lat i niepołożnych w dacie wejścia ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na ten cel, ustawodawca zakreślił właścicielowi termin 24-miesięczny na wydanie decyzji likwidujących te ogrody. W interesie osób trzecich mających tytuł prawny do gruntów pozostających we władaniu tych ogrodów działkowych było zainicjowanie takich postępowań likwidacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, iż nabywane z dniem 19 stycznia 2014 r. lub 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, nie wywłaszcza innych podmiotów z przysługujących im innych praw, niż prawo własności, ponieważ prawa te nadal pozostają w mocy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zaznaczyć należy, iż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na której położny jest ROD "[...]" w S. jest przedmiotem obrotu co przeczy tezie o wywłaszczeniu użytkownika wieczystego z przysługującego mu prawa do przedmiotowego gruntu.

Ponadto prawo użytkowania wieczystego uzyskał właśnie ten podmiot, którego wolą było utworzenie ogrodu działkowego. Uzyskanie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w chwili gdy przedmiotowy ogród działkowy już istniał. Okoliczność ta wskazuje, że tym bardziej nieuprawnione jest wnioskowanie o wywłaszczeniu użytkownika wieczystego. Nadto każdy kolejny nabywca prawa użytkowania wieczystego miał świadomość istnienia ogrodu działkowego.

Dotychczasowy użytkownik wieczysty [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. przeniosła odpłatnie prawo użytkowania wieczystego na [...] S.A. w K. W załączonej do akt umowie dokładnie opisano stan prawny nieruchomości łącznie z podaniem sygnatur prowadzonych postępowań sądowoadministracyjnych.

Podkreślenia wymaga, iż cel uposażenia przez ustawodawcę stowarzyszeń ogrodowych w prawo użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 oraz art. 76 ust. 2 u.r.o.d. należy odczytywać w zgodzie z preambułą tej ustawy: "Doceniając pozytywną rolę ogrodnictwa działkowego, będącego dziedziną życia społecznego, przyczyniającą się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody, uznaje się za konieczne zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń". Akcentując istotną i pozytywną rolę społeczną rodzinnych ogrodów działkowych ustawodawca zawarł w tej ustawie rozwiązania zapewniające dalsze istnienie rodzinnych ogrodów działkowych, szczególnie na tych terenach, na których ogrody te cały czas istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego, przy jednoczesnym braku, przynajmniej do dnia 19 stycznia 2014 r., ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów, jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego.

Po 19 stycznia 2014 r. ustawodawca pozostawił możliwość likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych niemniej zawarł rozwiązania chroniące, zgodnie z preambułą ustawy, ich istnienie i dalsze funkcjonowanie wprowadzając ograniczenia czasowe (art. 75 ust. 6 u.rt.o.d.) lub też szczegółowe przesłanki dopuszczające ich likwidację (art. 18-20 u.r.o.d.).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko, iż nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania gruntu zajętego przez rodzinny ogród działkowy, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego. Okoliczność ustanowienia użytkowania wieczystego nie stanowi samodzielnej negatywnej przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 w zw. z art. 75 ust. 6 u.r.o.d. lub decyzji wydawanej na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d.

Sąd kasacyjny podzielił także stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, iż w okolicznościach rozpoznanej sprawy należy uznać, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" spełniał przesłankę określoną w art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d..

Prezydent [...] w swojej decyzji z dnia 28 czerwca 2022 r. zauważył, iż przedmiotowy ROD został założony jako ogród czasowy do 1986 r. na gruntach przekazanych na ten cel przez [...] Zakłady [...] w K. (protokół przekazania z 11 grudnia 1981 r.). Właścicielem tych gruntów był Skarb Państwa, a ww. Zakłady posiadały je w zarządzie. Tymczasem z zgodnie z art. 8 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz.

58) pracownicze ogrody działkowe zakładane były na gruntach oddawanych nieodpłatanie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców przez terenowe organy administracji państwowej. Zdaniem organu skoro przedmiotowy ogród nie powstał na gruntach przekazanych na ten cel przez organy administracji państwowej, to nie miały do niego zastosowania przepisy art. 11 tej ustawy regulujące zakładanie, likwidację i oraz przekształcenie ogrodów czasowych w ogrody stałe.

Z przepisów ww. ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wynika, iż terenowe organy administracji państwowej zapewniały grunty pod tereny pracowniczych ogrodów działkowych (art. 8 i 9 tej ustawy) natomiast ich zakładanie pozostawało w gestii Polskiego Związku Działkowców (art. 4). Zakłady uspołecznione uczestniczyły jedynie w zagospodarowywaniu nowo zakładanych pracowniczych ogrodów działkowych (art. 17).

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy ROD nie powstał na terenach przekazanych przez organy administracji publicznej lecz przez podmiot (przedsiębiorstwo państwowe), który posiadało te grunty w zarządzie. W aktach brak jest informacji czy do tego przekazania doszło za zgodą właściwych terenowych organów administracji państwowej. Ogród ten powstał niejako "obok" regulacji ustawowych. Niemniej po upływie okresu na jaki został założony, ogród nie został zlikwidowany. Z akt sprawy, w tym z pism [...] Zakładów [...] "[...]" w K. z 10 listopada 1987 r. i 12 czerwca 1992r. wynika, iż w tym zakresie nie została wydana jakakolwiek decyzja czy to przez właściwy organ administracji publicznej, czy też przez podmiot, który przekazał grunty w celu złożenia pracowniczego ogrodu działkowego. Brak jest także jakiejkolwiek informacji o przedłużeniu czasowego charakteru przedmiotowego ogrodu po 1995 r. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W., iż ogród ten stał się ogrodem stałym w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych zwłaszcza, iż nie budzi wątpliwości, że funkcjonuje on na przedmiotowym terenie od 1982 r. W tej sytuacji nie można zgodzić się z stanowiskiem organu I instancji, iż w odniesieniu do Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. Słuszne są zatem zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a w konsekwencji art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w wyniku wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa wadliwie uznano, że przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego wyklucza zastosowanie art. 75 ust 6 i 7 u.r.o.d. Ponadto wskutek naruszeń przepisów procedury błędnie uznano, iż brak jest podstaw do uznania spełnienia przesłanki wskazanej w art. 76 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawna wyrażoną w niniejszej sprawie zarówno w zakresie wykładni art. 75 i art. 76 u.r.o.d. jak i oceny zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 76 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118 z późn. zm.).