Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1854/22, po rozpoznaniu skargi K.M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 29 czerwca 2022 r., nr DLI-VI.7615.115.2022.EW, w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z 25 marca 2022 r., znak NSP-III.7570.280.2021.KG, a także zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego kwotę 4 059 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 29 czerwca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 25 marca 2022 r., ustalającą odszkodowanie w wysokości 14 708,40 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr A o powierzchni 0,0334 ha, położoną w gminie [...], obręb [...] (nr [...]), powiat [...].
Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej. Odszkodowanie przyznano w całości dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty.
Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony 13 sierpnia 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.T.
Minister uznał operat za prawidłowy i przydatny dla celów prowadzonego postępowania. W jego ocenie rzeczoznawca w sposób dostateczny przedstawił sposób dokonania wyceny, a opracowanie odpowiadało wymaganiom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych dotyczących wyceny nieruchomości. W konsekwencji organ przyjął, że operat stanowi miarodajny dowód pozwalający na ustalenie należnego odszkodowania.
K.M. wniósł skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną. Wskazał, że operat szacunkowy wykorzystany przez organy został sporządzony na zlecenie uczestnika postępowania, a nie organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie mógł zostać uznany za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
WSA zakwestionował również merytoryczną przydatność operatu. Stwierdził, że opracowanie nie pozwalało na pełną kontrolę sposobu dokonania wyceny, w szczególności z uwagi na niewystarczające przedstawienie metodologii, sposobu przeprowadzenia obliczeń oraz podobieństwa nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej. Sąd uznał zatem, że organy nie dysponowały materiałem dowodowym pozwalającym na prawidłowe określenie wartości nieruchomości i wysokości należnego odszkodowania.
Od powyższego wyroku Minister Rozwoju i Technologii wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
Zarzucił naruszenie:
- 1. art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: "u.g.n.", przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie uczestnika postępowania nie może zostać uznany za opinię rzeczoznawcy majątkowego mogącą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez przyjęcie, że operat szacunkowy był wadliwy, a organy administracji nie zgromadziły i nie oceniły prawidłowo materiału dowodowego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola kasacyjna została przeprowadzona w granicach podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy organy administracji mogły ustalić wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie jednego z uczestników postępowania, a także czy operat ten, w świetle zgłoszonych do niego zastrzeżeń oraz stwierdzonych braków, stanowił wystarczającą podstawę dokonania ustaleń w przedmiocie wartości nieruchomości.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z tym przepisem ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
Określenie wartości nieruchomości wymaga niewątpliwie wiadomości specjalnych. Organ administracji nie jest zatem uprawniony do samodzielnego ustalania wartości nieruchomości ani do zastępowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej.
Nie oznacza to jednak, że każdy operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, bez względu na okoliczności jego powstania i treść, może automatycznie stanowić podstawę decyzji ustalającej odszkodowanie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmuje się, że operat szacunkowy, jako dowód w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu na zasadach wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ jest zobowiązany zbadać nie tylko zachowanie przez rzeczoznawcę wymogów formalnych, lecz również ustalić, czy sporządzona opinia jest logiczna, zupełna i pozwala na prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do określenia wartości nieruchomości.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2012 r., I OSK 1431/11, operat szacunkowy podlega ocenie zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, zaś organ ma prawo i obowiązek zbadać jego zgodność z właściwymi przepisami, a także ocenić jego logiczność i kompletność. W razie wystąpienia wątpliwości lub niejasności organ powinien żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień bądź uzupełnienia wyceny.
Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z 18 stycznia 2012 r., I OSK 961/11, wskazując, że podstawę rozstrzygnięcia może stanowić jedynie operat spełniający wymagania formalne, oparty na prawidłowych danych dotyczących wycenianej nieruchomości, prawidłowym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu cech różniących nieruchomości i odpowiednich współczynników korygujących.
Powyższe prowadzi do wniosku, że samo posiadanie przez autora operatu uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego nie zwalnia organu od obowiązku rzeczywistej oceny wartości dowodowej sporządzonego przez niego opracowania.
Odrębną kwestią jest charakter procesowy operatu sporządzonego na zlecenie strony lub innego uczestnika postępowania.
W tym zakresie należy uwzględnić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2024 r., I OSK 944/23.
NSA przyjął w tym orzeczeniu, że z art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wynika bezwzględny obowiązek powoływania przez organ w każdym postępowaniu odszkodowawczym rzeczoznawcy majątkowego jako biegłego. Jeżeli organ dysponuje prawidłowo sporządzonym operatem, nawet wykonanym wcześniej na zlecenie strony postępowania, który nie jest kwestionowany przez pozostałych uczestników i nie budzi wątpliwości co do jego rzetelności, operat taki może zostać wykorzystany w postępowaniu.
Inaczej jednak należy ocenić sytuację, gdy operat sporządzony na zlecenie jednej ze stron jest kwestionowany, gdy przedstawione zostają konkurencyjne wyceny albo gdy jego treść rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości określenia wartości nieruchomości. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. i powołania rzeczoznawcy majątkowego jako biegłego w prowadzonym postępowaniu.
Stanowisko to ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.
Nie można bowiem podzielić ani skrajnego poglądu, zgodnie z którym każdy operat sporządzony na zlecenie uczestnika postępowania jest z mocy prawa pozbawiony możliwości wykorzystania przy ustalaniu odszkodowania, ani stanowiska przeciwnego, według którego samo sporządzenie operatu przez uprawnionego rzeczoznawcę przesądza o możliwości bezkrytycznego przyjęcia wynikającej z niego wartości.
Decydujące znaczenie mają okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności sposób powstania operatu, jego treść, zgłoszone wobec niego zarzuty oraz wynik dokonanej przez organ kontroli tego dowodu.
W wyroku z 5 sierpnia 2025 r., I OSK 2259/23, Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wskazał, że operat sporządzony na zlecenie strony i następnie przedłożony do akt sprawy ma charakter opinii prywatnej. Nie jest on opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż biegłym w znaczeniu procesowym jest osoba powołana przez organ prowadzący postępowanie w celu wydania opinii wymagającej wiadomości specjalnych. Nie oznacza to jednak pominięcia takiego dokumentu – podlega on ocenie w ramach całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a.
Takie rozróżnienie pozwala właściwie odczytać art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.
Operat przedstawiony przez stronę może stanowić dowód. Nie uzyskuje jednak z tego powodu procesowego statusu opinii biegłego powołanego przez organ. Jeżeli zaś prawidłowość takiego operatu zostaje zakwestionowana w sposób konkretny i odnoszący się do zagadnień mogących wpływać na wynik wyceny, organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dokument został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe. Organ ma wówczas obowiązek podjąć czynności pozwalające na usunięcie powstałych wątpliwości.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że operat z 13 sierpnia 2021 r. autorstwa E.T. został sporządzony na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc uczestnika postępowania zainteresowanego wysokością świadczenia podlegającego wypłacie.
Okoliczność ta sama przez się nie dyskwalifikowała operatu jako dowodu.
Powodowała jednak, że wobec zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących prawidłowości dokonanej wyceny organ obowiązany był poddać ten dokument szczególnie wnikliwej kontroli.
Tymczasem z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że operat zawierał nieścisłości dotyczące sposobu przedstawienia metodologii wyceny, sposobu dokonania obliczeń oraz wykazania podobieństwa nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej.
Są to kwestie bezpośrednio wpływające na możliwość zweryfikowania końcowego wyniku wyceny.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wprawdzie wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak dowolności w sporządzaniu operatu. Rzeczoznawca powinien przedstawić tok rozumowania w sposób umożliwiający organowi oraz stronom ocenę, dlaczego określone nieruchomości zostały przyjęte jako podobne i jaki wpływ poszczególne cechy miały na wynik wyceny.
W szczególności z wyroku NSA z 18 stycznia 2012 r., I OSK 961/11, wynika, że prawidłowy dobór nieruchomości podobnych stanowi jeden z warunków pozwalających na wykorzystanie operatu jako podstawy rozstrzygnięcia.
Nie wystarcza zatem samo wymienienie transakcji porównawczych. Z treści operatu powinno wynikać, z jakich powodów nieruchomości te zostały uznane za podobne do nieruchomości wycenianej oraz w jaki sposób istniejące między nimi różnice wpłynęły na ustaloną wartość.
Organ administracji nie może wprawdzie sam zastąpić rzeczoznawcy i dokonać własnej wyceny, jest jednak zobowiązany ocenić, czy przedstawiony przez rzeczoznawcę tok rozumowania jest spójny, logiczny i możliwy do zweryfikowania.
W tym zakresie zachowuje aktualność stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 stycznia 2012 r., I OSK 1431/11.
Ocena ta powinna być tym bardziej wnikliwa, gdy operat stanowi podstawowy, a w praktyce jedyny dowód określający wysokość należnego odszkodowania.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia charakteru rozpoznawanej sprawy. Postępowanie dotyczy ustalenia rekompensaty za przymusowe przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego. Wymaga ono zachowania odpowiedniego standardu obiektywizmu i rzetelności postępowania dowodowego.
Zasada wyrażona w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wymaga, aby wywłaszczenie następowało za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to konieczność ustalenia jego wysokości na podstawie materiału dowodowego pozwalającego na możliwie obiektywne określenie wartości utraconego prawa.
W tych okolicznościach nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n.
Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wykorzystania operatu sporządzonego na zlecenie uczestnika postępowania od możliwości uczynienia takiego operatu wyłączną podstawą ustalenia odszkodowania w sytuacji, w której został on skutecznie zakwestionowany albo ujawniono w nim niejasności mające znaczenie dla wyniku wyceny.
W tej drugiej sytuacji – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 27 listopada 2024 r., I OSK 944/23 – organ powinien przeprowadzić dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego w trybie art. 84 § 1 k.p.a.
Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że obowiązek organów nie sprowadzał się do formalnego stwierdzenia, iż operat został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego.
Na organach ciążył obowiązek dokonania rzeczywistej oceny jego wartości dowodowej.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza dowolności. Jeżeli podstawowym dowodem przesądzającym o wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy, organ powinien wykazać, że opracowanie to jest kompletne, logiczne, zgodne z przepisami oraz pozwala na zweryfikowanie zasadniczych elementów prowadzących do określenia wartości nieruchomości.
W razie stwierdzenia niejasności organ powinien zwrócić się do rzeczoznawcy o ich wyjaśnienie lub uzupełnienie, a jeżeli wątpliwości dotyczą operatu sporządzonego na zlecenie strony i nie zostały usunięte – powinien rozważyć, a w przypadkach określonych w powołanym wyżej orzecznictwie przeprowadzić dowód z opinii biegłego powołanego przez organ.
W rozpoznawanej sprawie obowiązkowi temu organy nie sprostały.
Skoro bowiem podniesione zastrzeżenia dotyczyły elementów mogących bezpośrednio wpływać na wysokość oszacowanej wartości nieruchomości, nie można było poprzestać na ogólnym stwierdzeniu, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie prowadzą do podważenia tej oceny.
Nie wykazano bowiem, aby Sąd pierwszej instancji przekroczył granice sądowej kontroli operatu szacunkowego ani aby dokonał samodzielnej wyceny nieruchomości. Sąd ocenił jedynie, czy organy administracji prawidłowo wykonały spoczywający na nich obowiązek kontroli zgromadzonego materiału dowodowego.
Kontrola taka pozostaje elementem stosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie może być utożsamiana z wkraczaniem przez organ lub sąd w sferę wiadomości specjalnych rzeczoznawcy.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy operat z 13 sierpnia 2021 r. nie stanowił dostatecznej podstawy do ustalenia wartości nieruchomości i wysokości należnego odszkodowania.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w istocie polemikę z prawidłową oceną Sądu pierwszej instancji i nie wykazują naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonego wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty zasądzono na rzecz następców prawnych skarżącego kasacyjnie.