Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2025 r. (sygn. akt I SA/Wa 1408/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr PR4.6400.47.2020.GNJA utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia z 13 marca 2020 r. nr PR3.6400.57.2017.14.ZAR (w aktach sprawy nr PR3.6400.52.2017.14.ZAR) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz.
- 65) w stosunku do nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] - w zakresie udziałów w prawie własności tej nieruchomości należących uprzednio do S. L..
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Skarb Państwa - Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a - wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa materialnego jak:
- 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 ust. 1 umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotyczącej roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. (dalej: Układ) -poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość może być objęta skutkiem Układu tylko w przypadku wypłacenia przez zagraniczną komisję indemnizacyjną indywidualnego odszkodowania, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z przepisów Układu wynika, że wypłata odszkodowania ryczałtowego, a nie indywidualnego powoduje, że wszystkie roszczenia objęte Układem winny być uznane i uważane za uregulowane w stosunku do Państwa Polskiego oraz jego obywateli i osób prawnych,
- 2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ww. Układu - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak wypłaty indywidualnego odszkodowania stanowi "wywłaszczenie bez odszkodowania", a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów i istoty Układu wynika, że przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nastąpiło za wypłatą odszkodowania ryczałtowego, które stanowiło całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, a podział sumy następował wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych,
- 3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 lit. a) w związku z art. 2 lit. b) ww. Układu - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że objęcie nieruchomości przepisami ustawy "Prawo lokalowe" prowadziło jedynie do ograniczenia, a nie "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie, Komisja Stanów Zjednoczonych do spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych uznała, że - w rozumieniu Układu - objęcie nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie przepisami ustawy Prawo lokalowe stanowiło "inne przejęcie" mienia i tym samym było objęte skutkami Układu;
- II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów postępowania jak:
- 1) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego - tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia istotnego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez nieuwzględnienie zarówno przez organ, jak i przez Sąd, że w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] została wydana przez Foreign Claims Settlement Commission of the United States (FCSC) decyzja o przyznaniu odszkodowania za udział w nieruchomości, co dowodzi o zastosowaniu do przedmiotowej nieruchomości skutków Układu,
- 2) art. 80 k.p.a. - poprzez jego naruszenie i w konsekwencji dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, z pominięciem rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, tj. dokumentacji historycznej związanej z zawarciem układów odszkodowawczych i ich zakresem przedmiotowym.
- 3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. w związku art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i uznanie, że istniały podstawy do oddalenia skargi w całości, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne wskazywały na zasadność uchylenia decyzji organu.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Finansów wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026, poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Okazały się jednak nieuzasadnione, przy czym rozstrzygające w tym przypadku znaczenie miały zarzuty materialnoprawne.
Oceniając zatem w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące obrazy: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 umowy z dnia 16 lipca 1960 r. zawartej pomiędzy rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL a dotyczącej roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, należy stwierdzić, że wykładnia tych przepisów, dokonana w skardze kasacyjnej, nie była prawidłowa.
Zgodnie art. I A Układu podpisanego między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, a zawartego w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r., Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zgodził się zapłacić a Rząd Stanów Zjednoczonych przyjąć sumę $ 40.000.000 za całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zarówno osób fizycznych jak prawnych, do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu.
Po myśli natomiast art. II a) i b) Układu, Roszczeniami, o których mowa w art. I i które są uregulowane i zaspokojone niniejszym układem, są roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu: nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia (a) oraz przejęcia własności albo utraty praw używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia (b).
Wg natomiast art. III, suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych w myśl artykułu II niniejszego układu zostanie rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanym wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych.
Z uwagi na fakt, że powyższy układ nie stanowił wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnych praw obywateli państw obcych (układ nie został ani ratyfikowany, ani opublikowany) konieczne było ustawowe uregulowanie kwestii dotyczących nieruchomości, za których przejęcie Państwo Polskie - na mocy układów międzynarodowych - wypłaciło odszkodowanie. Taką regulację prawną zawiera zaś właśnie ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
W jej art. 1, ustawa ta (w wersji określonej w decyzji, tj. Dz. U. z 1968 r. Nr 12, poz. 65)), przewidywała, że przepisy tej ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (ust.1). Przepisy ustawy stosuje się przy tym odpowiednio do zagranicznych osób prawnych (ust.2).
Na zasadzie natomiast art. 2 cyt. ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Jak z powyższego zatem wynika, wydawana w oparciu o przepisy art. 1 i 2 cyt. ustawy decyzja deklaratoryjna ma do spełnienia określony cel. Jest nim możliwość dokonania - na jej podstawie - przez sąd wieczystoksięgowy stosownego wpisu w księdze wieczystej.
Jednocześnie, po myśli art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, stosuje się ją również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.
W niniejszej sprawie, wnioskiem z dnia 2 listopada 2011 r. (data wpływu do organu 7 listopada 2011 r.), Prezydent Miasta Krakowa wystąpił o zainicjowanie postępowania administracyjnego, mającego na celu wydanie decyzji na podstawie ww. ustawy 9 kwietnia z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, w stosunku do nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]. Wniosek ten Prezydent Miasta Krakowa uzasadniał twierdzeniem, że współwłaściciele nieruchomości: M. S. i S. L. posiadali obywatelstwo amerykańskie i pozostawali dysponentami roszczeń, wynikających z ww. układu z dnia 16 lipca 1960 r. zawartego pomiędzy rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a rządem PRL.
Wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja dotyczyła tej części postępowania wszczętego powyższym wnioskiem, która odnosiła się do udziałów w prawie własności nieruchomości przysługujących uprzednio S. L..
W tym zakresie, Minister Finansów, decyzją z dnia 13 marca 2020 r., umorzył postępowanie a decyzję tę utrzymała z kolei w mocy decyzja Ministra Finansów z dnia 6 kwietnia 2022 r. Oceniając zaś jej legalność, Sąd Wojewódzki, w zaskarżonym wyroku uznał, że nie naruszała ona prawa.
Sąd Wojewódzki, odwołując się do orzecznictwa sądowego (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt V CSK 3/10, Lex nr 686384 oraz wyrok składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98, ONSA 1999/4/110) zgodził się bowiem z Ministrem, że rozstrzygające w tej sprawie znaczenie miało z to, czy S. L., jako obywatelka Stanów Zjednoczonych, powołując się na ww. układ, wystąpiła do Rządu Stanów Zjednoczonych o przyznanie jej odszkodowania i czy takie odszkodowanie (tj. na tej podstawie) otrzymała. Taka bowiem dopiero sytuacja stwarzała stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że skoro z materiału dokumentacyjnego nie wynikało by ww. współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie, jak też jej następcy prawni, występowali o odszkodowanie do strony amerykańskiej to przewidziane omawianym układem skutki, nie dotyczyły jej udziałów w tej nieruchomości.
To zaś wykluczało zastosowanie - względem wspomnianej części spornej nieruchomości - przepisów ustawy z 9 maja 1968 r. Wydanie bowiem w takich uwarunkowaniach decyzji, o której omowa w art. 2 powołanej ustawy, nie tyle prowadziłoby do rozstrzygnięcia zagadnienia podstawy wpisu na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności przejętej nieruchomości, ale w rzeczywistości do jej wywłaszczenia bez należnego z tego tytułu odszkodowania. Powyższe byłoby natomiast nie tylko sprzeczne z ratio legis omawianej ustawy, ale również pozostawało by w oczywistej kolizji z gwarantowaną - na gruncie Konstytucji RP - ochroną własności i dziedziczenia.
Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię prawa materialnego, zwracał uwagę, że stanowisko, zgodnie z którym nieruchomość może być objęta skutkiem Układu tylko w przypadku wypłacenia przez zagraniczną komisję indemnizacyjną indywidualnego odszkodowania, nie było trafne. Z przepisów Układu wynikało bowiem, że wypłata odszkodowania ryczałtowego, a nie indywidualnego, powodowała, że wszystkie roszczenia objęte Układem winny być uznane i uważane za uregulowane w stosunku do Państwa Polskiego oraz jego obywateli i osób prawnych.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie podkreślić, że wyżej przedstawiona kwestia, która w tej sprawie była sporna, w orzecznictwie sądowym jest jednolicie rozstrzygana. Orzecznictwo zwraca bowiem od wielu lat uwagę, że z faktu, iż obywatel amerykański zdecydował się na skorzystanie z dobrodziejstwa układu, zawartego w dniu 16 lipca 1960 r., wynika tym samym, iż zrzekł się on wszelkich roszczeń do określonej nieruchomości, a która została przejęta przez Państwo Polskie. Okoliczność ta oznacza także w dalszej kolejności, że roszczenia do takiej nieruchomości nie mogą wchodzić do masy spadkowej pozostałej po byłym właścicielu 14 (vide: wyrok 7 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98 oraz wyroki NSA z dnia 6 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 3403/01 i z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 752/07).
Jednocześnie, a co w tej sprawie było istotne, w orzecznictwie podkreśla się również, iż owo wystąpienie przez obywatela Stanów Zjednoczonych do komisji amerykańskiej ze stosownym wnioskiem ma i inne znaczenie. Otóż przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności przez Skarb Państwa było w tym układzie uzależnione od złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o zrzeczeniu się przysługującego mu poprzednio prawa własności. Jakkolwiek przy tym trudno byłoby oceniać skutki cywilnoprawne takiego oświadczenia (na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt SK 31/99) to jednak tego rodzaju oświadczenie było niewątpliwie wyrazem świadomości osoby je składającej, że pozostawione przez nią mienie w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie polskich ustaw i dekretów. Ponadto oświadczenie to było także wyrazem rezygnacji z dochodzenia prawa w zamian za wypłacone odszkodowanie.
Uzupełniająco dodać jedynie w tym miejscu należy, że kwestia, czy przyznane byłemu właścicielowi nieruchomości odszkodowanie zostało przez niego w rzeczywistości odebrane, nie miała już znaczenia, gdyż przyznanie odszkodowania oznaczało, iż jego wypłata była uzależniona jedynie od jego odbioru przez osobę uprawnioną. Innymi słowy odbiór odszkodowania zależał od woli tej osoby (vide: wyroki NSA z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 740/13, z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 769/11).
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, trzeba stwierdzić zatem, iż brak wystąpienia przez S. L. do Komisji Stanów Zjednoczonych do spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, z powołaniem się na obywatelstwo Stanów Zjednoczonych oraz na przysługujące jej uprawnienia, wynikające z treści układu podpisanego między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawartego w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r., uniemożliwiał stwierdzenie, że mienie, którego dotyczył wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, odnoszący się do udziału S. L. w prawie własności nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], mogło podlegać działaniu ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, jako objęte ww. układem.
Okoliczność ta tym samym uzasadniała wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż – jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki - w przedmiotowych okolicznościach sprawy Minister Finansów, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zasadnie w tym zakresie umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem Prezydenta miasta Krakowa, działającego w imieniu Skarbu Państwa.
Zarzut oparty na art. 104 § 2 k.p.a. nie był zaś zrozumiały, gdyż po myśli ww. przepisu, decyzje administracyjne mogą zarówno rozstrzygać sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) jak również mogą ją kończyć w danej instancji w inny sposób.
W świetle tego natomiast co wyżej zostało powiedziane pozostałe zarzuty materialnoprawne (tj. oparte na art. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.) nie mogły mieć żadnej doniosłości prawnej, podobnie zresztą jak zarzuty procesowe oparte na art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Nawet bowiem jeśli w stosunku do udziału H. H. w prawie własności nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], Komisja Stanów Zjednoczonych uznała za zasadne wypłacenie spadkobiercom ww. osoby odszkodowania, z uwagi na objęcie nieruchomości szczególnym trybem najmu (ze względu na to, że skutkowało to faktycznie utratą możliwości korzystania z tej nieruchomości przez jej współwłaściciela) to z wyżej przedstawionych powodów okoliczność ta nie mogła być uznana za przesądzającą w odniesieniu do innych udziałów w tej nieruchomości, tj. przysługujących zupełnie innej osobie.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuprawnioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.