Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 1618/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1908/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KKU-31/21 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lutego 2021 r. nr WS-VII.7532.1.722.2019.SA stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. – nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, obręb [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1177 ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, poprzez:
2. 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; dalej: "ustawa komunalizacyjna"):
3. a) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej: "u.g.g.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji,
4. b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia,
5. c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,
6. 2) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,
7. 3) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,
8. 4) błędne zastosowanie, polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej: "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,
9. 5) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej: "ustawa o PKP"), polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";
10. II. przepisów postępowania, a to:
11. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi - z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu - dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określonego faktu można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego,
12. 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. – (cyt.): "poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość > terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego",
13. 3) art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
14. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska [...].

Przytoczone naruszenia postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w ww. skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a także na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. (cyt.): "względnie art. 141 § 4 p.p.s.a.", art. 151, (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a." i art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie składu orzekającego, zarzuty te nie były uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lutego 2021 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. - nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, obręb [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1177 ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

W toku postępowania administracyjnego organy wskazały, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a tym samym, obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było ustalenie, czy – według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z niespornych ustaleń organów obu instancji wynikało natomiast, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa oraz jedynie pozostawała w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Jak wskazał bowiem Wojewoda, w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów figurowała działka nr [...] o powierzchni 0,1190 ha, w stosunku do której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa a jako jedynie władający – Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych w [...]. Ponadto, na podstawie operatu modernizacji gruntów [...] została dokonana zmiana powierzchni działki nr [...] z 0,1190 ha na 0,1177 ha. Jednocześnie, z zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. wynikało, że – zgodnie z obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. przestrzennym planem zagospodarowania miasta i gminy [...] oraz ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia 25 listopada 1982 r. nr XXI/47/82 – we wskazanej dacie działka nr [...] położona była w terenach mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, oznaczonych symbolem 30MN.

Nieruchomość ta objęta była także wnioskiem Polskich Kolei Państwowych S.A. o wydanie decyzji uwłaszczeniowej – w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) – to jest stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe PKP - z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. - prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Zdaniem jednak Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie miał stan prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. W związku z tym – jak podkreśliła Komisja – opisany wyżej stan faktyczny i prawny pozwalał na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do wymienionej w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa, a jednocześnie przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe - w dacie 27 maja 1990 r. - nie przysługiwało prawo zarządu do działki nr [...], ustanowione w formie prawem przewidzianej.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ dodał przy tym, że spółka Polskie Koleje Państwowe na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do wyżej wymienionej działki przedłożyła jedynie decyzje Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 22 grudnia 1986 r. nr G-8224d/28/A/86 oraz z dnia 31 grudnia 1988 r. nr G-8224d/28/A/88 o ustaleniu dla Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowej w [...] opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w [...], oznaczonym m.in. jako działka nr [...]. Decyzje o opłatach nie stanowiły jednak w postępowaniu komunalizacyjnym dowodu potwierdzającego istnienie - w dacie 27 maja 1990 r. - prawa zarządu przysługującego przedsiębiorstwu, a jednocześnie Starosta [...] w piśmie z dnia 28 lipca 2006 r. oraz Gmina [...] w piśmie z dnia 8 marca 2013 r. poinformowali, że nie dysponują dokumentami potwierdzającymi istnienia - w dacie 27 maja 1990 r. - prawa zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego PKP do przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym w toku postępowania administracyjnego organy wyjaśniły, że bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej na podstawie obowiązującej do dnia 31 lipca 1985 r. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 z późn. zm.), w formie decyzji i protokołu zdawczo – odbiorczego, po uprzednim uzyskaniu stosownej zgody oraz na podstawie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 z późn. zm.).

Na tej podstawie zatem uznały, że podmiotem do którego nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem należała był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, to znaczy Naczelnik Miasta i Gminy [...].

Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, podkreślając przy tym, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła żadnego indywidualnego aktu, dotyczącego spornej działki, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, a który ustanawiałby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomością jedynie z przepisów dotyczących organizacji PKP, mających charakter ogólny. Z tej więc przyczyny Sąd Wojewódzki ocenił - jako prawidłowy - wniosek organu odwoławczego, że PKP władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak zaś wykazania tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznaczał, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

W skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, a co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że ww. przepisy mają jedynie charakter blankietowy (są jedynie procesowymi podstawami dla wydania wyroków określonej treści). Innymi słowy, wydanie wyroku na podstawie któregokolwiek z tych przepisów jest jedynie następstwem takiej a nie innej oceny prawnej wyrażonej przez sąd wojewódzki.

Zarzut zaś oparty na (cyt.): "art. 134 § 1 względnie art. 141 § 4 p.p.s.a." nie był zrozumiały a przede wszystkim nie był poprawny pod względem formalnym. W tym miejscu bowiem wyjaśnić należy, że zarzuty kasacyjne winny być sformułowane w sposób konkretny i zdecydowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem uprawnień ani do poprawiania skargi kasacyjnej, ani dokonywania wyboru, który zarzut kasacyjny, zasugerowany w skardze kasacyjnej przez podmiot skarżący, mógłby być w danym przypadku uznany za zasadnie podniesiony.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej twierdził w tym przypadku jedynie, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie (cyt.): "art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość > terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego."

Jak z powyższego zatem wynika nie sposób ustalić, jakie było uzasadnienie dla tej podstawy kasacyjnej. Można tylko jedynie w sposób ogólny zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wymogi przewidziane procedurą sądowoadministracyjną, zwłaszcza że Sąd Wojewódzki omówił w sposób dostateczny zarówno kwestie prawne w ujęciu historycznym, jak i wskazał na obszerne w tym zakresie orzecznictwo.

Niezasadny okazał się również zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 23 ust. 1e u.g.n., w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki nie zapewnił Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pomimo że jedną ze stron postępowania był Skarb Państwa, a drugą stroną - miasto na prawach powiatu czyli (cyt.): "Gmina Miejska [...]".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Gmina Miejska [...] nie była stroną postępowania. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła bowiem własność Gminy [...]. Stąd też decyzja Wojewody Małopolskiego została doręczona: Burmistrzowi Miasta [...], Staroście Powiatu [...] reprezentującemu Skarb Państwa i Polskim Kolejom Państwowym S.A. Orzekając natomiast w instancji odwoławczej, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa doręczyła zaskarżoną decyzję: pełnomocnikowi PKP S.A., Staroście [...] wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, Gminie [...] oraz Wojewodzie Małopolskiemu.

W postępowaniu zaś sądowoadministracyjnym nie bierze udziału organ, który orzekał w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji (por. art. 32 p.p.s.a.), stąd przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. nie miał w tym przypadku w ogóle zastosowania. Nietrafnie także skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja towarzysząca tym zarzutom sprowadzała się bowiem nie tyle do braku stwierdzenia przez Sąd I instancji uchybień proceduralnych, jakie rzekomo wystąpiły w postępowaniu administracyjnym, a do zaaprobowania przez Sąd I instancji poglądu, iż przedmiotowa nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, choć w niniejszej sprawie skarżąca legitymowała się decyzjami o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornego gruntu.

W istocie rzeczy więc zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych autor skargi kasacyjnej w znacznym stopniu uzasadniał przy pomocy argumentacji właściwej zagadnieniom prawa materialnego. Pojęcie "należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - należało bowiem traktować jako pojęcie materialnoprawne.

Z kolei fakt posiadania przez skarżącą wspomnianych wyżej decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornego gruntu nie mógł mieć w postępowaniu komunalizacyjnym żadnego znaczenia. Decyzje o ustaleniu wysokości opłat nie przesądzały bowiem o istnieniu samego tytułu prawnego. Z ustaleń faktycznych organu, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki, bezspornie zaś wynikało, że skarżąca nie posiadała żadnego dokumentu którego treść wskazywałaby, iż jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało do spornego gruntu prawo zarządu czy użytkowania, a co w dalszej kolejności prowadziłoby do wniosku, że w tym przypadku mienie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie podlegało komunalizacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odwoływała się także do argumentacji historycznej twierdząc, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał jej z mocy dawnych aktów prawnych o charakterze ustrojowym, dotyczących dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego PKP. Powoływała się również na treść art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych, akcentując że jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym. Powyższa tematyka stanowiła jednak już polemikę z merytorycznym stanowiskiem organów i Sądu Wojewódzkiego a nie dowodziła istnienia naruszeń procedury administracyjnej.

Z tych powodów nie było zasadne zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie dopatrzył się istotnego naruszenia przez Komisję przepisów proceduralnych, bo w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba ani uzupełniania materiału dowodowego, ani też nie można było mówić o konieczności dokonania innej oceny zgromadzonych dowodów, aniżeli ta, która została dokonana w postępowaniu odwoławczym. Kwestią sporną była w tym przypadku jedynie wykładnia prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do powyższych treści wskazać należy, iż problematyka statusu prawnego gruntów pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, publ. ONSAiWSA 2017/4 poz.

59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pogląd ten podziela zaś skład orzekający, a ponieważ taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, prowadziło to do wniosku, że przytoczone na wstępie materialnoprawne zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP.

Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust.

6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym, w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) przesądzone zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Ponadto, w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.

Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, publ. OTK-A 2005/4/35).

Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie ww. rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach przepisów ww. tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej.

W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", tylko jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wyjaśnić należy, iż zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, publ. OTK-A 2005/4/35), uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego.

Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie.

Z tych powodów także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", należało ocenić jako nieuzasadnione.

W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, a co – z mocy art. 184 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.