Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 1374/22 oddalił skargę J.L. i M.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2022 r. nr 727/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.
J.L. i M.L. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1 art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej - p.p.s.a.) w zw. z art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 par. p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Organów pod względem zgodności z prawem, tj. (i) czy organ nie naruszył prawa, (ii) czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, (iii) czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe, czego Sąd zaniechał i nie dostrzegł, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – dalej: "u.g.n."), art. 6, 7, 9,11 i 12 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a.;
2. art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 par. p.p.s.a. — poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych ustaleń faktycznych z uwagi na przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz z pominięciem zgromadzonych w aktach dowodów.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, iż w przepisie art. 215 ust. 2 u.g.n., sformułowane zostały przesłanki przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny i jedną działkę budowlaną - odmienne dla obu wymienionych przypadków. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Jedną z nich jest faktyczna możliwość władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 roku. Przepis ten ma charakter szczególny co oznacza, że jest on wyłączną podstawą ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej. Pojęcie "faktyczna możliwość władania nieruchomością" o której mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza faktyczne władztwo nad rzeczą (nieruchomością), władanie rzeczą (nieruchomością), które jest składnikiem instytucji posiadania, określonej w art. 336 k.c. To faktyczne władztwo nad rzeczą (nieruchomością) wykonuje się nie tylko przez efektywne korzystanie z niej, ale także przez samą tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający rzeczą (nieruchomością), nie czynił z niej użytku.
Powyższy pogląd pomimo jego zaprezentowania zarówno w decyzji Prezydenta [...], jak i w decyzji Wojewody Mazowieckiego nie znalazł jednak swojego odzwierciedlenia merytorycznego w rozstrzygnięciu organu II instancji. Stanowiska Wojewody nie można uznać za przekonywujące, zwłaszcza w kontekście braku innych dowodów. Okoliczność rozpoczęcia budowy na działce sąsiedniej, a nawet zorganizowania drogi dojazdowej na części nieruchomości nie wyłączała możliwości władania przedmiotową działką przez dotychczasowego właściciela. Okoliczność dotycząca przesłanki faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 roku nie została zatem dostatecznie wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu, w związku z czym nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Prezydent [...] w swojej decyzji z dnia 11 grudnia 2020 roku możliwość faktycznego władania nieruchomością wywodzi z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lutego 1951 roku Dyrekcji Nadzoru Urbanistycznego.
W aktach brak natomiast ustaleń, w jaki sposób poprzednicy prawni J.L. mogli zostać pozbawieni faktycznej możliwości władania. Tym bardziej brak dokumentów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie nie może być oceniany na niekorzyść strony postępowania. Tożsame zarzuty skierowano również do decyzji organu II Instancji, który powielił ustalenia i wnioski organu I Instancji. Wydanie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej, nawet jeśli w następstwie którego została wydana decyzja lokalizacyjna będąca już zdarzeniem prawnym, nie przesądza samo przez się, że po jej wydaniu poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością. Kluczowym, w ustalaniu daty faktycznego pozbawienia władztwa dotychczasowego właściciela nad przedmiotową działką jest uzyskanie informacji na temat dokładnej daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją inwestycji. Możliwość faktycznego władania działką ustała z chwilą podjęcia prac przez ww. instytucję konkretnie na terenie przedmiotowej nieruchomości.
W konsekwencji tego dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości bądź ich następcy prawni mają uprawnienie do odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa, nie jest wymagane pozytywne wykazanie, że mogli oni korzystać z nieruchomości, lecz że takiej możliwości, w sensie faktycznego władztwa, zostali pozbawieni. Rozważania organów dotyczą tylko większej działki, natomiast co do tej konkretnej nieruchomości brak jest w decyzji Prezydenta [...] uzasadnienia odmowy przyznania odszkodowania, pomimo spełnienia przesłanki władztwa faktycznego po dniu 5 kwietnia 1958 roku. Bezspornym jest w okolicznościach niniejszej sprawy, iż "poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 roku". Pierwsza z obligatoryjnych przesłanek została zatem spełniona, a pomimo tego postępowanie wyjaśniające zostało zakończone i decyzja negatywna w stosunku do roszczeń odszkodowawczych została wydana.
Niezależnie od powyższego Sąd nie dokonał także należytej oceny działań organu, w sytuacji gdy orzekał w zmienionym stanie prawnym, w którym znajdują zastosowanie nowe zasady postępowania administracyjnego tj. rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych i faktycznych, obowiązujące o dnia 1.06.2017r. (art. 7a k.p.a. i 81a k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, którą stosownie do art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Z powyższych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Z tej też właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu.
Wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc więc co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej skoncentruje swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów.
Powyższe uwagi były konieczne z uwagi na sposób w jaki skonstruowano zarzuty skargi kasacyjnej rozpoznawanej w niniejszej sprawie.
W ramach jednego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Skarżący dopatrują się naruszenia przepisów postępowania tj art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § (nie wskazano numeru paragrafu – uwaga NSA) p.p.s.a. — poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych ustaleń faktycznych z uwagi na przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz z pominięciem zgromadzonych w aktach dowodów.
Wobec tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, iż stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z 29 maja 2025 r. o sygn. akt II OSK 2789/22).
Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć prawidłowości stanowiska sądu, lecz kompletność uzasadnienia. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r. o sygn. akt III OSK 2968/24). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji i wyrażone w uzasadnieniu wyroku oparte jest, w ocenie strony, na błędnych ustaleniach faktycznych nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Trzeba także odnotować, iż Skarżący kasacyjnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązali z naruszaniem "art. 3 §" p.p.s.a. Art. 3 p.p.s.a wskazujący zakres właściwości sądów administracyjnych dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne – cztery paragrafy, co już samo w sobie uniemożliwia odniesienie się do tak nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu naruszenia zawartych w tej jednostce redakcyjnej przepisów.
Również kolejny z podniesionych w skardze kasacyjnie zarzutów nie został w pełni prawidłowo sformułowany. Skarżący dopatrują się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § (nie wskazano numeru paragrafu – uwaga NSA) p.p.s.a poprzez utrzymanie mocy decyzji organów administracji wydanych z naruszeniem art. 215 ust. 2 u.g.n., art. 6, 7, 9,11 i 12 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wskazany w tym zarzucie art. 134 określający granice orzekania sądu administracyjnego składa się z dwóch paragrafów. Skarżący nie wskazali w jaki sposób zawarte w tym artykule normy regulujące postępowanie zostały naruszone. Jak wskazano wcześniej NSA nie jest uprawniony do precyzowania zrzutów skargi kasacyjnej.
Naruszenie przepisów wynikowych jakimi są przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a poprzez nienależyte skontrolowanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe Skarżący powiązali z naruszeniem przepisów postępowania t.j. art. 6, 7, 9,11 i 12 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także z naruszeniem art. 215 ust. 2 u.g.n., który jest przepisem prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jednak w na czym polegało naruszenie art. 6, 9,11 i 12 k.p.a. Przepisy te określają zasady ogólne postępowania tj. zasadę praworządności (art. 6), zasadę informowania stron (art. 9), zasadę przekonywania (art.
11) i zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniesiono się do tych zasad, nie wyjaśniono jak zostały one w ocenie strony skarżącej naruszone i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą sądu kasacyjnego nie jest natomiast domyślane się intencji skarżącego kasacyjnie i uzupełnianie tak ogólnikowo sformułowanych zarzutów.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika głównie, iż Skarżący kwestionują dokonane ustalenia faktyczne i ocenę zgromadzonego przez organy i sąd materiału dowodowego – stąd rozważenia wymaga czy doszło do naruszenie art.
7. art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 215 ust.2 u.g,n. przez jego niezastosowanie. W sprawie nie ma zatem sporu co do wykładni przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. a jedyne co do zaistnienia przesłanek w nim wskazanych – pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 215 ust.2 u.g.n. przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
Zgodnie z tym przepisem, aby można było ustalić odszkodowanie za utracony grunt nieruchomości (działkę), spełnione muszą być następujące przesłanki:
- 1) działka musiała podlegać działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,
- 2) mogła być przed dniem jego wejścia w życie (tj. przed 21 listopada 1945 r.) przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne,
- 3) poprzedni jej właściciel i jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.
Wskazane w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, brak dopełnienia jednej z nich skutkować musi odmową ustalenia odszkodowania.
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż doszło do utraty możliwości faktycznego władania przedmiotową nieruchomością przez dotychczasowego właściciela przed 5 kwietnia 1958 r.
"Faktyczna możliwość władania", o której mowa w tym przepisie odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Nie chodzi przy tym jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Hipoteza tej części normy prawnej zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (w tym podmioty publiczne) były właściciel przed 5 kwietnia 1958 r. pozbawiony został realnej możliwości korzystania z gruntu.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Organy oraz Sąd I instancji prawidłowo oceniły, iż najpóźniej w 1955 r. poprzednik Skarżących utracił faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością.
Na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia [...] lutego 1951 r. Dyrekcji Nadzoru Urbanistycznego, w którym określono lokalizację szczegółową Fabryki [...] na terenie [...] o pow. ca 60,0 ha ustalono, iż teren Fabryki sięgał do ul. [...], proj. ul. [...] i terenów kolejowych, a więc że przedmiotowy grunt został objęty inwestycją budowy Fabryki [...]. Z kolei z dokumentacji fotograficznej opisanej w opinii geodezyjnej z 24 września 2020 r. wynika, iż w 1955 r. teren ten był już zagospodarowywany pod fabrykę samochodów, był wygrodzony i w jego bezpośrednim sąsiedztwie istniały obiekty i infrastruktura fabryki. Budowle i urządzenia budowlane (ogrodzenie) widniejące na tej działce jeszcze na fotografiach lotniczych z 1951 i 1953 r. zostały do 1955 r. zlikwidowane. Powyższe wskazuje, iż do 1955 r. teren nieruchomości "[...] hip. [...] [...]’’ dz [...] został zajęty i wykorzystywany na potrzeby wybudowanej/budowlanej fabryki, tym bardziej gdy weźmie się pod uwagę niewielką odległość od wzniesionych już budynków oraz położenie tej nieruchomości po wewnętrznej stronie ogrodzenia oddzielającego fabrykę o terenów sąsiednich. Słusznie wyprowadzono zatem wniosek, iż fakt pobudowania obiektów fabryki uniemożliwił dotychczasowemu właścicielowi realną możliwość korzystania z przedmiotowej nieruchomości.
W tej sytuacji uznać należy, iż podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. jak też art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.