Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 14 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] 18 lutego 2013 r. (znak [..]) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Na wniosek E.K. Burmistrz Miasta [..]decyzją z 25 października 2011 r. zatwierdził projekt podziału działki oznaczonej nr ewid. [..], z obrębu ewid. 217 – Miasto [..], o pow. 1,4299 ha. Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu 14 listopada 2011 r.

Następnie decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta [..]ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, spowodowanego podziałem przedmiotowej nieruchomości na działki budowlane w kwocie 36.445,20 zł (pkt 1 orzeczenia) oraz zobowiązał E.K. do jej uiszczenia (pkt 2 decyzji).

Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] oraz stwierdził, że w sprawie sporządzony został operat szacunkowy, określający wzrost wartości działki nr [..]po podziale. Przy czym nie wyceniał działki oznaczonej numerem ewid. [..] - z uwagi na jej przeznaczenie na cele komunikacyjne.

Burmistrz uznał, że przedmiotowy operat spełnia wymogi formalne, określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, prawidłowym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne oraz właściwym doborze współczynników korygujących. Stwierdził ponadto, iż operat z dnia 16 czerwca 2012 r. jest wiarygodny i w sposób miarodajny określa wartość nieruchomości przed i po dokonanym podziale. Wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 121.484 zł. Przy czym uchwała Rady Miejskiej w [..]z dnia 11 grudnia 2002 r., Nr/[..]w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 321, poz. 9113) ustaliła opłatę tę w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością jaką nieruchomości ma po podziale. W związku z powyższym opłata adiacencka wynosi 36.445,20 zł.

E.K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie kwestionowanego orzeczenia oraz zarzucając mu oparcie na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym i zastosowaniu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wybiórczy i represyjny w stosunku do niej.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] decyzją z 18 lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [..].

Kolegium uznało, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdziło, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy w operacie sporządzonym w czerwcu 2012 r. określił, iż wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wynosiła 1.394.430 zł, zaś po podziale wzrosła do kwoty 1.515.914 zł. Biegły pominął w tych wyliczeniach działkę nr [..], która przeszła z mocy prawa pod drogę publiczną. Różnica pomiędzy tak określonymi wartościami wyniosła zatem 121.484,00 zł. Na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta [..]w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich, która ustalała stawkę procentową opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości na 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem a wartością po jej podziale. Burmistrz Miasta [..]określił zatem wysokość opłaty adiacenckej na kwotę 36.445,20 zł (tj. 30 % kwoty 121.484,00 zł).

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut skarżącej, jakoby opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości zastosowano wobec niej wybiórczo i represyjnie. W przepisie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przyznał albowiem jednostkom samorządu terytorialnego możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z wzrostem wartości nieruchomości wskutek jej podziału - z którego to prawa Burmistrz Miasta [..]skorzystał.

Organ odwoławczy podniósł także, iż sprawa ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]- która wskutek podziału przeszła z mocy prawa na własność gminy miejskiej [..]- jest odrębnym postępowaniem, które prowadzone jest przed innym organem i na podstawie odrębnych przepisów. W związku z czym Kolegium nie podjęło się oceny różnic w ustaleniach zawartych w obu operatach szacunkowych, sporządzonych dla potrzeb różnych postępowań.

W stosunku do zarzutów skarżącej - co do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej - Kolegium przywołało wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt I ACa 217/12, w którym Sąd stwierdził m.in., że: rzeczoznawca majątkowy występuje w roli biegłego. Sąd nie może w tym wypadku korzystać z innych środków dowodowych oraz dokonywać oceny opinii według własnej wiedzy i doświadczenia nawet w sytuacji, gdy dysponuje wiedzą specjalistyczną w wymaganym zakresie.

Kolegium podkreśliło, iż skoro art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła m. in. do treści art. 146 ust. 1a tej ustawy, to znaczy, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przy czym, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 873/07, pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż wycena dla potrzeb niniejszej sprawy została sporządzona przez osobę uprawnioną. W celu naliczenia opłaty adiacenckiej określono i uwzględniono stan przedmiotu wyceny przed i po podziale działki, tj. na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział – 25 października 2011 r. oraz na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna – 14 listopada 2011 r. Zastosowana została prawidłowa metodyka wyceny (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), przyjmująca do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych z ostatnich 2 lat. Zatem rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.K. - wskazując na bezzasadne utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji organu I instancji, która została wydana na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, zawyżającego wysokość opłaty adiacenckiej. Skarżąca podniosła także zarzut nierozpatrzenia merytorycznie wniesionego przez nią odwołania. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz powołanie biegłych sądowych rzeczoznawców majątkowych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja Kolegium jest oparta na nieprawidłowo sporządzonym i budzącym szereg wątpliwości operacie szacunkowym. Rzeczoznawca majątkowy nie wykazał szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru szacowania nieruchomości. Operat sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa, m.in. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego - co skutkuje znacznym zawyżeniem wysokości opłaty adiacenckiej.

Skarżąca zgłosiła szereg uwag do opinii biegłego, m.in.:

1. - brak opisu zagospodarowania nieruchomości wg stanu przed podziałem oraz wg stanu po podziale,
2. - brak informacji na temat uzbrojenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej i opisu stanu techniczno-użytkowego nieruchomości,
3. - zbyt ogólny opis przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
4. - brak przywołania i informacji na temat uchwały, a właściwie uchwał na podstawie, których określone zostało przeznaczenie nieruchomości,
5. - brak wskazania przeznaczenia dla poszczególnych działek, powstałych w wyniku podziału nieruchomości,
6. - nieprzedstawienie próbki nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu podobnym do wycenianej nieruchomości, przy czym zbiór transakcji nieruchomościami, nie spełniający kryterium nieruchomości podobnej w zakresie m.in.: wielkości (powierzchni),
7. - wykorzystanie tego samego zbioru nieruchomości podobnych do określenia wartości nieruchomości przed, jak i po podziale,
8. - pominięcie w procesie wyceny niektórych etapów procedury postępowania przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, wbrew Powszechnym Krajowym Zasadom Wyceny (pkzw) - nota interpretacyjna nr 1 - zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości,
9. - brak zamieszczenia opisów nieruchomości podobnych, w szczególności pod względem cech mających wpływ na ceny, w szczególności dotyczących przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz możliwości zagospodarowania,
10. - brak określenia zasad, według których ustalone zostały wagi cech rynkowych,
11. - brak ustalenia zakresu opisu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych,
12. - brak szczegółowej charakterystyki danej cechy wpływającej na wartość nieruchomości, w związku z tym niemożliwość stwierdzenia, które oceny cechy są lepsze, a które gorsze.

Ponadto zarzuciła, że do określenia wartości nieruchomości przyjęto powierzchnię działki z pominięciem powierzchni działki przeznaczonej pod drogę publiczną oraz brak uzasadnienia w przedmiotowym operacie, dlaczego w przypadku nieruchomości przed podziałem powierzchnia wynosząca 12.550 m2 (taka została przyjęta do obliczeń) została uznana przez rzeczoznawcę majątkowego, prawdopodobnie, jako gorsza - przy określaniu wartości współczynnika korygującego, natomiast w przypadku określenia wartości nieruchomości po podziale powierzchnia wynosząca 12.550 m2 została uznana jako "średnia".

Dodała, że na uwagę zasługuje również fakt, iż przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, rzeczoznawca majątkowy nie dokonywał oszacowania wartości odrębnie poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, tylko wartość nieruchomości odniósł do ich łącznej powierzchni po podziale. Biegły nie uwzględnił, faktu, iż jedna z powstałych po podziale działek zasadniczo odbiega od pozostałych 5 powierzchnią oraz przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wątpliwości, w ocenie skarżącej, budziło także przyjęcie poziomu współczynnika korygującego w przypadku określenia wartości nieruchomości po podziale, gdyż z oceny cechy "powierzchnia" wynikało, iż zarówno nieruchomość o cenie minimalnej, maksymalnej oraz wyceniana nieruchomość posiadają ocenę określoną, jako "średnia", natomiast, jako wartość współczynnika korygującego, rzeczoznawca przyjmuje wartość znajdującą się w połowie przedziału.

Skarżąca podniosła, że na złożone uwagi do operatu szacunkowego rzeczoznawca jedynie ogólnie stwierdził, iż został on sporządzony prawidłowo. Podtrzymała również zarzut odwołania, iż opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości zastosowano wobec niej "wybiórczo i represyjnie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 14 lutego 2014 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał, że skarżąca zakwestionowała przede wszystkim prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego z 16 czerwca 2012 r., na podstawie którego została ustalona wartość nieruchomości przed i po dokonanym podziale.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że przy określaniu wartości rynkowej spornej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych w okresie ostatnich 2 lat. Przy czym zastosował metodę ekstrapolacji, z uwagi na brak na analizowanym rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe o powierzchniach porównywalnych do szacowanej nieruchomości, według stanu przed podziałem. Rzeczoznawca poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych Miasta [..], przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne oraz usługowe. Do analizy przyjął 28 transakcji. Średnia cena nieruchomości wynosiła 104,67 zł/m2. Biegły ustalił wielkości współczynników korygujących, które wynikały z ocen przedmiotowej nieruchomości – tj. położenie, dostępność, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej.

Przy czym, do określenia współczynnika korygującego dla cechy "powierzchnia" zastosował metodę ekstrapolacji. Stan nieruchomości przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zaś po dokonanym podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W rezultacie rzeczoznawca ustalił, że przed podziałem wartość rynkowa nieruchomości wynosiła 1.394.430 zł, zaś po podziale 1.515.914 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 121.484 zł.

Sąd meriti nie znalazł podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej dotyczących przyjętej w postępowaniu wyceny WSA w Warszawie wyjaśnił, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie – zdaniem Sądu meriti - nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis.

Zawartą w skardze polemikę z przyjętą metodą wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii Sąd uznał na niezasługującą na uwzględnienie.

Wskazał dalej, iż - zgodnie z art. 157 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami - oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zauważył też, iż ten sam przepis stanowi, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Z powyższego przepisu wynikało zatem, zdaniem Sądu meriti, m.in., że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie.

Strona kwestionująca sporządzony operat szacunkowy mogła także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji.

Skarżąca natomiast nie przedłożyła własnej, aktualnej kontrwyceny, która określiłaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożyła także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie ww. art. 157 ust. 1, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Ponadto powołanie poszczególnych zarzutów odnośnie metodologii dokonanej wyceny, które - w opinii skarżącej - miało wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, przy jednoczesnej klarownej i wystarczającej analizie zawartej w operacie szacunkowym – należało uznać za dalece niewystarczające, aby zgłoszone zastrzeżenia zostały uwzględnione jako zasadne.

W dalszej części uzasadniania WSA w Warszawie zacytował tezy wyroków sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska - wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/12; wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1416/12, w którym sąd stwierdził, że: "W sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń"; wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11, w którym sąd stwierdził, że: "O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia."; wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, w którym sąd stwierdził, że: "Zastosowanie przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. będzie mieć miejsce wówczas, gdy organ wydający decyzję lub sąd kontrolujący wydane w sprawie decyzje poweźmie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, a w szczególności gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, jest niejasny, pomija niektóre składniki majątkowe. Taka sytuacja wywołuje konieczność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, która ocenia prawidłowość sporządzonego operatu.".

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku ustosunkowania się przez rzeczoznawcę do uwag zgłoszonych do operatu szacunkowego, Sąd meriti wskazał, że pismem z 24 sierpnia 2012 r. udzielona została ww. odpowiedź, a pismo to skarżąca odebrała osobiście w dniu 3 września 2012 r., co wynika ze złożonego potwierdzenia jego odbioru, znajdującego się w aktach sprawy.

Z powyższych względów – zdaniem Sądu I instancji - zarzuty skargi należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie naruszyły prawa. Organy obu instancji wnikliwie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełniło ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym odmienna ocena strony, co do wysokości odszkodowania pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że wniosek skargi o powołanie biegłego nie mógł zostać uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do powoływania ww. osób, w celu sporządzenia opinii.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik E.K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję SKO w [..] z dnia 18 lutego 2013 r. i nieuchylenie ww. decyzji oraz decyzji organu I instancji pomimo, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez te organy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj z naruszeniem:

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez:

1. - nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie w szczególności operatu szacunkowego z dnia 16 czerwca 2012 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S.P. i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny tego dowodu bez uwzględnienia zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania;
2. - uznanie za wiarygodny dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego: niezgodnie z przepisami prawa, w sposób nieprawidłowy oraz zawierającego nielogiczne wnioski.

art. 7, art. 77 § 1, art. 84 §1 k.p.a. poprzez:

nieprzeprowadzenie dowodu z drugiej opinii biegłego pomimo, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania został sporządzony w sposób nieprawidłowy i niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa w związku z czym organ winien odmówić mu wiarygodności i dopuścić dowód z drugiego operatu, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieskontrolowanie operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców pomimo, iż został on sporządzony w sposób nieprawidłowy, niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa;

1. II. Art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję SKO w [..] z dnia 18 lutego 2013 r. i oddalenie ww. skargi, pomimo że postępowanie administracyjne przed organami obu instancji zostało przeprowadzone w sposób naruszający:
2. 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przy czym charakter tego naruszenia został opisany w punkcie I.
3. 1. zarzutów skargi kasacyjnej,
4. 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. przy czym charakter tego naruszenia został opisany w punkcie I.
5. 2. zarzutów skargi kasacyjnej,
6. 3. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy czym charakter tego naruszenia został opisany w punkcie I.
7. 3. zarzutów skargi kasacyjnej

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi.

Ponadto wniósł:

1. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego,
2. - na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 193 ustawy p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dokumentu uzupełniającego z dokumentów, tj. z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej: odpisu MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO "[..]" w [..], odpisu MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO "[..]" w [..]na okoliczności przeznaczenia nieruchomości o nr działki [..]położonej w [..], obręb [..]Miasto [..]oraz nieruchomości powstałych w wyniku jej podziału oraz powierzchni poszczególnych działek po podziale.
3. - na podstawie art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a w zw. z 193 ustawy p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 18 lutego 2013 r.

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Oceniając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za zasadne. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną, jest zobowiązany ocenić sposób zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. Jest w związku z tym zobowiązany ocenić także sposób zastosowania przepisów postępowania, które regulują dochodzenie przez organ administracji do ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie w związku ze sposobem przytoczenia podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniem chodzi m.in. o ocenę zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podczas ustalania wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału nieruchomości gruntowej, czyli – wobec znaczenia dla tego ustalenia operatu szacunkowego – przy ocenie tego operatu. W tym miejscu należy wskazać na kilka podstawowych zagadnień związanych z tego rodzaju szczególnym dowodem w sprawach o ustalenie opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału nieruchomości. Wynika to z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami]. Jednakże nie oznacza to, że jest on w całości wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone – co w niniejszej sprawie ma znaczenie - żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym także na zgłoszone żądanie, czy też w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego – także w obecności stron postępowania – treści sporządzonego operatu ewentualnych wątpliwości w tym zakresie zgłaszanych w szczególności przez stronę.

Jest to szczególnie uzasadniane w ramach niniejszego postępowania, wobec szeregu zarzutów zgłaszanych przez stronę skarżącą co do merytorycznej zawartości operatu szacunkowego. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest także – co trzeba podkreślić - wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe.

Mając te ogólniejsze wskazania na uwadze podzielić należy zatem twierdzenia skargi kasacyjnej, sprowadzające się do zarzutów, iż Sąd I instancji błędnie ocenił sposób zastosowania wskazanych przepisów przez organy administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd meriti przede wszystkim nie wypełnił wymogów wynikających z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, ale także i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem wyjaśnione w zaskarżonym wyroku, czy organy administracji odniosły się – w sposób wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa - do wszystkich zarzutów strony skarżącej kwestionujących operat szacunkowy, będący kluczowym dowodem w sprawie ustalenia wartości nieruchomości dla celów wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., dlatego zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jej sporządzenie – w formie operatu szacunkowego - należy do rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu, operat ten może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 k.p.a. Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy.

Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, iż o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych także organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Jeżeli natomiast to strona zgłosiłby wniosek do organu o takie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to organ może odmówić takiego wystąpienia, jeżeli wykaże – w myśl art. 7 k.p.a. – że wyjaśnienie zgłoszonych zarzutów nie wymaga takiego wystąpienia. W tym zakresie nie sposób też zgodzić się z tezami uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, odmiennie interpretującego treść art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i za zasadny uznać również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że to na organie w dużej części ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Raz jeszcze podkreślić należy, iż zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny.

W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10).

Podkreślić w związku z tym należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy budził zasadnicze, szeroko opisane i szczegółowo uzasadnione wątpliwości po stronie skarżącej kasacyjnie, i to zarówno wątpliwości pod względem formalnym, jak i materialnym, a więc konieczne było choćby odniesienie się do tych wątpliwości, ewentualnie dokonanie uzupełnień i wyjaśnień. Organy administracji natomiast, a za nimi Sąd I instancji, uznały, iż mimo to nie ma ku temu powodów i można – pomijając w praktyce postawione zarzuty – przejść nad tym do porządku dziennego uznając operat za prawidłowy i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w szczególności merytorycznych.

W tym kontekście wskazać należy przede wszystkim na najdalej idące błędy operatu, które określić można byłoby mianem rażących. Wskazać bowiem należy, iż fakt pominięcia w operacie jednej z nowo powstałych działek, tj. działki o nr 69/21 oraz całkowicie błędne określenie powierzchni działki [..]już samo w sobie stanowić mogłoby podstawę do skutecznego zakwestionowania wiarygodności i przydatności operatu jako opinii biegłego. Zauważyć bowiem należy, co całkowicie umknęło autorowi operatu, oceniającym go organom, a za nimi Sądowi I instancji, iż po dokonanym podziale działka nr [..]nadal pozostaje "dużą działką", której powierzchnia wynosząca 0,8564 ha jest zbliżona do powierzchni działki pierwotnej, która wynosiła 1,2550 ha (po odrzuceniu działki przeznaczonej na drogę). Wielkością działka ta – co istotne z punktu widzenia dokonywaniach ocen - znacznie odbiega od pozostałych działek powstałych w wyniku podziału.

Rzeczoznawca nie wziął jednak tego w ogóle pod uwagę, w praktyce bowiem nie wycenił wartości każdej z nowo powstałych nieruchomości, a jedynie pomnożył powierzchnię przez średnią cenę jaką uzyskał (która to cena m2 – co wymaga podkreślenia - została wyliczona w oparciu o błędne dane). Ponadto biegły w ogóle nie uwzględnił, iż duża część działki nr [..]to tereny zielone, co przecież zgodnie z obowiązującymi przepisami ma wpływ na sposób obliczania wartości nieruchomości. Dalej wskazać należy, co zostało już uprzednio wskazane, iż rzeczoznawca w ogóle nie zamieścił w tabeli "stan ewidencji gruntów po podziale" (str. 9 operatu szacunkowego) działki o nr [..], a w stosunku do działki o nr [..]całkowicie błędnie podał jej powierzchnię.

Wszystkich tych uchybień nie dostrzegły organy administracji, całkowicie błędnie przyjmując, iż nie jest ich rolą ocena operatu – jego formalnej strony, a przede wszystkim merytorycznej zawartości. Błędów tych nie zauważył także Sąd I instancji, bezkrytycznie przyjmując za organami i biegłym administracji nieprawidłowe ustalenia operatu szacunkowego.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż Sąd I instancji w ogóle nie ocenił sposobu w jaki rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się na piśmie do zarzutów skarżącej, w szczególności czy nie było konieczne wyjaśnienie podnoszonych przez nią wątpliwości poprzez przesłuchanie rzeczoznawcy w trybie art. 79 § 2 k.p.a. i uzyskanie dodatkowych wyjaśnień. Istotne jest przy tym, że skarżąca podnosiła, że udzielona odpowiedź była lakoniczna. W aktach administracyjnych znajdują się stosowne pisma rzeczoznawcy. Ani jednak organy administracji, ani Sąd I instancji nie ocenili tych pism pod kątem przydatności dla wyjaśnienia wątpliwości podnoszonych przez skarżącą.

Nie sposób bowiem za takowe ustosunkowanie się przez Sąd I instancji uznać lakonicznego stwierdzenia o fakcie udzielania przez rzeczoznawcę odpowiedzi na uwagi skarżącej i jego odebrania przez stronę postępowania. Z powyższego nie wynika nic ponad to, że Sąd odnotował taki fakt. Niewątpliwie natomiast w żaden sposób nie odniósł się do jego merytorycznej treści i fatycznej przydatności jego zawartości w kontekście uwag strony skarżącej w stosunku do operatu. Bez takiej oceny nie sposób odeprzeć zarzutu, że odpowiedzi te były lakoniczne.

W szczególności zarzut lakoniczności odpowiedzi postawić można pismu z 17 grudnia 2012 r., w którym rzeczoznawca – odnosząc się do zarzutów skarżącej co do doboru nieruchomości do badania ogranicza się do stwierdzeń: "Przeanalizowano wpływ cechy >>powierzchnia<< na wysokość wartości nieruchomości", "Wymienione w operacie nieruchomości mają różne położenie geograficzne". Stwierdzić w związku z tym należy, iż rzeczywiście to rzeczoznawca, a nie strona postępowania decyduje o wyborze transakcji do porównania, jednakże nie zwalnia to rzeczoznawcy od uzasadnienia dokonanego wyboru. W operacie szacunkowym należałoby zatem precyzyjnie wskazać cechy decydujące o wyborze nieruchomości do porównania. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skoro natomiast skarżąca kwestionowała dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien był w sposób jednoznaczny wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie zbywać zarzuty skarżącej ogólnikowymi odpowiedziami.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, potrzebę wyjaśnienia wskazywanych przez skarżącą wątpliwości wymagały takie kwestie jak: zarzut, że do określenia wartości nieruchomości przyjęto powierzchnię działki z pominięciem powierzchni działki przeznaczonej pod drogę publiczną oraz brak uzasadnienia w przedmiotowym operacie, dlaczego w przypadku nieruchomości przed podziałem powierzchnia wynosząca 12.550 m2 (taka została przyjęta do obliczeń) została uznana przez rzeczoznawcę majątkowego, jako gorsza - przy określaniu wartości współczynnika korygującego, natomiast w przypadku określenia wartości nieruchomości po podziale powierzchnia wynosząca 12.550 m2 została uznana jako "średnia".

Skarżąca podnosiła także, iż przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, rzeczoznawca majątkowy nie dokonywał oszacowania wartości odrębnie poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, tylko wartość nieruchomości odniósł do ich łącznej powierzchni po podziale.

Wątpliwości skarżącej budziło także przyjęcie poziomu współczynnika korygującego w przypadku określenia wartości nieruchomości po podziale, gdyż z oceny cechy "powierzchnia" wynikało, iż zarówno nieruchomość o cenie minimalnej, maksymalnej oraz wyceniana nieruchomość posiadają ocenę określoną, jako "średnia", natomiast, jako wartość współczynnika korygującego, rzeczoznawca przyjmuje wartość znajdującą się w połowie przedziału

Wskazane powyżej wątpliwości oraz szereg innych – wskazywanych przez skarżącą na etapie postepowania administracyjnego – co do merytorycznej zawartości operatu i przyjętych w nim założeń nie zostały w jakikolwiek sposób wyjaśnione przez organy, a Sąd I instancji tych uchybień nie zauważył oddalając skargę. Z tych też względów za zasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 151 ustawy p.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, uznając wskazane podstawy skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny - na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wobec uchylenia wyroku Sądu I instancji, którym oddalono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 powoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które to koszty złożyło się 100 zł tytułem opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, 729 zł tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, 2.400 zł tytułem wynagrodzenia adwokata za sporządzenie skargi kasacyjnej (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).