Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 801/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 marca 2024 r. znak SKO.NP/4115/65/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad całkowicie ubezwłasnowolnionym siostrzeńcem K.S., którego opiekunem prawnym został ustanowiony, a który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, zaś orzeczony znaczny stopień datuje się od stycznia 2015 r.
Decyzją z 24 stycznia 2024 r. Burmistrz Ż. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia skarżącego a opieką nad niepełnosprawnym, a także brak obowiązku alimentacyjnego skarżącego wobec podopiecznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 18 marca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyznaczony został przesłanką bycia przez opiekuna osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935), uznając, że orzekające organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie spełniał normatywnych przesłanek przyznania oczekiwanego świadczenia.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości i na zasadzie art. 174 p.p.s.a., zarzucając:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest:
- 1. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 32 ust. 1, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie tych przepisów osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego może być także osoba, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem swej rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale której nie obciąża obowiązek alimentacyjny, przy czym jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować,
- 2. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu, przy spełnieniu dalszych kryteriów określonych w art. 17 u.ś.r., a jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozumowanie spowodowało to, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcają się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej,
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne i wybiórcze przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy i przez to rozpatrzenie skargi tylko i wyłącznie w ograniczonym zakresie i sformułowanie oceny prawnej również tylko cząstkowej nieodnoszącej się do całości sprawy - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.; dalej jako k.p.a.) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a., spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w sytuacji gdy organy administracyjne obu instancji niedokładnie ustaliły stan faktyczny - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 p.p.s.a. oraz art. 189 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto, skarżący zrzekł się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżący, w świetle powszechnie obowiązujących przepisów, posiada legitymację do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy, dokonały prawidłowej ich wykładni dochodząc do trafnej konstatacji, że skarżący nie spełnia przesłanek przewidzianych w tych artykułach, skutkiem czego nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym siostrzeńcem. Niepodważalne jest także to, że na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego skarżący został ustanowiony opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego siostrzeńca. Uprawnionym do świadczenia jest jednakże jedynie opiekun faktyczny dziecka, przy czym zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o jego przysposobienie. Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W okolicznościach niniejszej sprawy, nie doszło także do ziszczenia się przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.
Ponadto, obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – w myśl art. 144 k.r.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni – w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.o. Treść przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z k.r.o. Wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK, 911/21, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1761/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co więcej, w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., w sprawie I OPS 5/13, jednoznacznie opowiedziano się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając, że nie można tego przepisu traktować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Nie należy więc, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.
Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W uchwale tej stwierdzono, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tej chwale, która co prawda dotyczy stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2013 r., niemniej jednak rozważania w niej przedstawione nadal zachowują swą aktualność.
Z uwagi na powyższe, wbrew stanowisku skarżącego, brak było podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych poprzez błędną ich wykładnię w związku z przepisami Konstytucji RP: art. 32 ust. 1, art. 18 i art. 71 ust. 1.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też organom postawić zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., ponieważ zebrany materiał dowodowy został rozważony w całości i był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Niezasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Sąd I instancji przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, wnioski zawarte w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Sąd w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił argumenty świadczące o bezzasadności wniesionej skargi. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu I instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zaś być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.