Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2025 r., V SA/Wa 1938/24 oddalił skargę [...] ("skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("organ", "ARiMR") z 9 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości spółki z tytułu ustalonej kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach działania grupy producentów rolnych.
[...] (dalej: "skarżący kasacyjnie") wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Prezesa ARiMR z 9 maja 2024 r., nr [...] oraz decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego OR ARiMR z 17 stycznia 2024 r., nr [...]. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 935, dalej: p.p.s.a.):
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie istotnych zarzutów skargi i nie dokonanie wszechstronnej oceny dowodów, w szczególności nie odniesienie się do znaczenia złożenia przez spółkę [...] wniosku o ogłoszenie upadłości w ustawowym terminie oraz, sąd nie wyjaśnił, dlaczego oddalenie wniosku wyklucza egzonerację - mimo że przepis tego nie przewiduje.
- b) art. 7,75 § 1 i 77 § 1 - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo iż zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy w szczególności w zakresie:
- - ustalenia daty powstania niewypłacalności spółki;
- - ustalenia "czasu właściwego do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości";
- - ustalenia istnienia lub nieistnienia świadomości obowiązku zwrotu przyznanej pomocy u skarżących w czasie stworzenia przez nich warunków zakwalifikowanych jako sztuczne;.
- - ustalenia daty powzięcia przez skarżących wiedzy o obowiązku zwrotu pobranych środków;
- - ustalenia, iż oddalenie przez sąd upadłościowy wniosku o ogłoszenie upadłości spółki z uwagi na to, że jej majątek nie wystarczał na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego świadczy o tym, że już w dacie złożenia wniosku był on spóźniony i nie zaistniała przesłanka wyłączająca odpowiedzialność skarżącego za omawiane zaległości spółki, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do ustaleń, iż wniosek o ogłoszenie upadłości był złożony w czasie właściwym;
- 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- - art. 116 § 1 pkt 1 lit. b Ordynacji podatkowej w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości złożonego przez zarząd [...] wyłącza możliwość zastosowania przesłanki egzoneracyjnej, tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że dla uchylenia odpowiedzialności członka zarządu wystarczy samo złożenie wniosku ó ogłoszenie upadłości w ustawowym terminie, niezależnie od dalszego losu tego wniosku;
- - art. 29 ust. 1c ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż omawiana decyzja ma charakter konstytutywny w stosunku do swojego przedmiotu;
- - art. 116 § 1 ust. 1 lit. a Ordynacji podatkowej w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż "czas właściwy" to taki czas, w jakim zarząd spółki składa wniosek o ogłoszenie upadłości w sposób pozwalający chronić interesy wszystkich wierzycieli, tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż "czas właściwy" to okres w którym zarząd spółki powziął informacje o zobowiązaniach spółki destabilizujących jej sytuację finansową;
- - art. 116 § 1 ust. 1 lit. a Ordynacji podatkowej w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji orzeczenie o solidarnej odpowiedzialności Skarżących za zaległości spółki [...] o. w likwidacji, w sytuacji gdy stan faktyczny wskazuje, iż zaistniała przesłanka egzoneracyjna z uwagi na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości spółki [...]
- - art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie wszczętego postępowania w sprawie solidarnej odpowiedzialności członków Zarządu [...] w sytuacji gdy zaległość podatkowa powstała najpóźniej 30 czerwca 2016 r. i jest przedawniona.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Po uprzednim wezwaniu Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie pismem z 21 października 2025 r., (data nadania pisma w placówce pocztowej) zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżących na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż strony skarżące kasacyjnie i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z 16 czerwca 2021 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił Grupie producentów rolnych [...] w likwidacji kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] złotych. Dyrektor Świętokrzyskiego OR ARiMR w Kielcach wystawił 6 września 2021 r. upomnienie, które zostało doręczone Grupie 8 września 2021 r. Postanowieniem z 13 września 2023 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Jędrzejowie umorzył postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego [...]. Zawiadomieniem z 10 listopada 2023 r. Dyrektor Świętokrzyskiego OR ARiMR w Kielcach poinformował [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie solidarnej odpowiedzialności członków Zarządu [...] za zaległości spółki wynikające z Decyzji Prezesa ARiMR w Warszawie z 16 czerwca 2021 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie.
Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.
Powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bez tego powiązania nie może być prawnie skuteczne, podobnie jak i powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego mającymi zastosowanie w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisy kpa z uwzględnieniem art. 10a wskazanej ustawy, oraz z mocy jej art. 29 ust. 7 odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a.
Powiązanie przepisu postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z art. 134 § 1 p.p.s.a., który również jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego oraz niepowiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przepisami postępowania naruszonymi przez organy administracji publicznej, nie może być skuteczne w celu zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych jako podstawa orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny. Z tego powodu, zarzut podniesiony w pkt 1.a) petitum skargi kasacyjnej nie jest trafny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisów postępowania, które w sprawie nie miały zastosowania. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81.
Do zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Dział III Zobowiązania podatkowe zawiera przepisy regulujące odpowiedzialność osób trzecich, w tym art. 116 O.p. dotyczący odpowiedzialności podatkowej członków zarządu spółek kapitałowych. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie podniesiono zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiazaniu z przepisami O.p., które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym.
Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. należy zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny) i powiązać ten zarzut z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej.
Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę. Zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie powinien zostać uzasadniony. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. W drugim przypadku należy wykazać i wyjaśnić, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego w powiązaniu z przepisem postępowania sądowoadministracyjnego art. 151 p.p.s.a. Wskazany, jako naruszony art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zarzut naruszenia art. 116 § 1 pkt 1 lit. b) Ordynacji podatkowej "poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu" nie jest uzasadniony. Przepis stanowi, że członek zarządu nie wykazał, że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy. Jest to ustalenie z zakresu faktów, które może być kwestionowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Zarzut naruszenia art. 116 § 1 ust. 1 lit. a) Ordynacji podatkowej "poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia (...)" nie jest uzasadniony. Przepis stanowi, że członek zarządu nie wykazał, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub w tym czasie zostało otwarte postępowanie restrukturyzacyjne w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2026 r. poz. 533) albo zatwierdzono układ w postępowaniu o zatwierdzenie układu, o którym mowa w ustawie z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne. Jest to ustalenie z zakresu faktów, które może być kwestionowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia art. 116 § 1 ust. 1 lit. a) Ordynacji podatkowej "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie" nie jest uzasadniony.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał i nie wyjaśnił, jak ten przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy oraz dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany.
Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia art. 118 § 1 O.p. (Nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat). Bieg terminu przedawnienia do wydania decyzji, o jakiej mowa nie upłynął. Do zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej stosuje się art. 29 ust. 7 pkt 2) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie. 8 września 2021 r. takie upomnienie doręczono zobowiązanemu - Grupie producentów rolnych [...]
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.