Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub sąd I instancji) wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. sygn. I SA/Ke 410/23, po rozpoznaniu skargi B. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: organ II instancji lub Dyrektor) z 31 lipca 2023 r. nr 9013-2023-003698 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: organ I instancji lub Kierownik) decyzją z 11 maja 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w części dotyczącej powierzchni wycofanej oraz przyznał skarżącemu płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II w wysokości 1 642,08 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 380,16 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
Skarżący odwołał się od decyzji, a ponadto pismem z 20 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu rolnictwa na okoliczność ustalenia czy po upływie około 9 miesięcy od deklarowanego zbioru łubinu żółtego jest możliwe stwierdzenie jedynie na podstawie oględzin czy na gruntach była prowadzona uprawa łubinu żółtego oraz czy wnioski zawarte w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni są prawidłowe. Postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. Dyrektor odmówił przeprowadzenia dowodu.
Następnie skarżący 21 lipca 2023 r. wystąpił z wnioskiem dowodowym o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów: z opinii biegłego sądowego na okoliczność stwierdzenia, że uprawy w postaci roślin strączkowych tj. łubinu żółtego były zasiane i prowadzone w 2022 roku na dziatkach zgodnie z deklaracją z wniosku obszarowego; z przesłuchania biegłego sądowego na okoliczność zastosowanych metod badawczych przy sporządzaniu ww. opinii oraz okoliczności które doprowadziły do konkluzji zawartej we wnioskach końcowych opinii, na okoliczność wpisania biegłego sądowego na listę biegłych w zakresie rolnictwa przez Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach oraz na okoliczność posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego; oraz z przesłuchania skarżącego na okoliczność użytkowania działek ewidencyjnych o numerach [...] w 2022 roku zgodnie z danymi zadeklarowanymi we wniosku obszarowym. Również ten dowód nie został dopuszczony przez organ II instancji.
Decyzją z 31 lipca 2023 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na decyzję Dyrektora z 31 lipca 2023 r. wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie z prawem.
WSA w Kielcach podkreślił, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności, co należy podkreślić, obejmuje spełnienie warunków zarówno w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. W konsekwencji beneficjent musi liczyć się z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna podlegająca zwrotowi. Obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą wypełnienia wniosku o płatność leży po stronie wnioskującego o płatność (por. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 841/21; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ONW obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.). Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298; dalej: ustawa o rozwoju).
WSA w Kielcach podniósł, że przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie tej płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na wnioskodawcy bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 344/11, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 810/11).
Sąd I instancji podkreślił, że ocena, czy stwierdzona w protokole na skutek kontroli na miejscu nieprawidłowość faktycznie miała miejsce, nie wymaga przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu rolnictwa. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że zarówno powołanie biegłego sądowego, jak i przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi organ nie dysponuje (tak NSA w wyroku z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 462/21 oraz z 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3347/19). Z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji.
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzebna i w jakim zakresie opinia biegłego (tak NSA w wyroku z: 10 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 782/20 oraz z 14 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3358/14).
Ustalenia, czy na gruntach była prowadzona uprawa łubinu żółtego oraz czy wnioski zawarte w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni są prawidłowe, w ocenie sądu I instancji, nie miały dla tej sprawy znaczenia w kontekście ujawnionych w okresie kontroli nieprawidłowości, utrwalonych wówczas dokumentacją fotograficzną. W konsekwencji brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność stwierdzenia, że uprawy w postaci roślin strączkowych tj. łubinu żółtego były zasiane i prowadzone w 2022 roku na działkach zgodnie z deklaracją z wniosku obszarowego.
W kontekście żądania skarżącego o przeprowadzenie oględzin działek oraz przesłuchania w charakterze strony skarżącego, w ocenie sądu I instancji, zasługuje na akceptację stanowisko organu, że przeprowadzenie tych dowodów jest niezasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności sporządzonej dokumentacji fotograficznej. Zdaniem sądu I instancji raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, a podniesione przez skarżącego zarzuty negujące tę wiarygodność nie są zasadne.
Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady – dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15, publ. w CBOSA). Brak też jakichkolwiek podstaw ku temu, by organy były uprawnione czy wręcz zobligowane do czynienia ustaleń na temat kwalifikacji kontrolujących (por. wyrok NSA z 29 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 458/13, wyrok NSA z 12 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1019/10, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07).
WSA w Kielcach uznał, że brak było podstaw do podważania wiarygodności raportu z kontroli przeprowadzonej w okresie od 9 do 23 marca 2023 roku. Kontrola została przeprowadzona według metody inspekcji terenowej przewidzianej przez prawo, przez upoważnionych do tego inspektorów terenowych. Sam raport został sporządzony prawidłowo, został zweryfikowany i zatwierdzony, został też doręczony stronie wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zastrzeżeń, z którego strona skorzystała.
W ocenie sądu I instancji, prawidłowo zatem organy oparły swoje ustalenia o wyniki tej kontroli, która wykazała, że na powierzchni 0,96 ha wykluczonej z płatności były nieużytki, kępy zamulonych traw, trzcinowisko, niewykoszenie, kępy kilkuletnich traw, plac manewrowy, zakrzaczenie. Oznacza to, że nie zostały spełnione warunki przyznania wnioskowanej płatności wynikające z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW) – we wniosku do płatności zadeklarowano powierzchnię, na której nie była prowadzona działalność rolnicza.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił kwestionowanemu wyrokowi:
- - naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a., art. 76 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przejawiające się w uznaniu przez sąd nieprawidłowych ustaleń faktycznych organów za trafne w przedmiocie sposobu użytkowania zadeklarowanych gruntów oraz w przedmiocie stanu użytków rolnych w 2022 roku, wskutek podzielania przez Sąd w całej rozciągłości nieprawidłowej wykładni art. 76 § 3 k.p.a., prowadzącej do oddalenia wniosków dowodowych skarżącego lub też uznania dowodu z opinii biegłego sądowego za niewiarygodny z uwagi na domniemanie prawdziwości treści dokumentu urzędowego, tj. raportu kontrolnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, określeniu, na czym naruszenie polegało, oraz przyporządkowaniu zarzutu do jednej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego dodatkowo na sprecyzowaniu, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest ponadto wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym wyrażało się naruszenie oraz jakie było jego znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie skarżący w petitum skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I GSK 938/22).
Skarżący wykazał przy tym wpływ wskazanego naruszenia na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że z opinii biegłego wynika bowiem, że na spornych działkach w 2022 r. była prowadzona uprawa łubinu, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organów opartymi wyłącznie na treści raportu kontrolnego. A to pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przystąpienie do rozpoznania zarzutów kasacyjnych.
Na wstępie wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji, zaakceptowanego następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ramach zaskarżonego wyroku, które miało wpływ na ustalenie czy na wskazanych działkach rolnych skarżący rzeczywiście prowadził uprawę łubinu żółtego, a tym samym na wynik postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ONW obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie k.p.a., co słusznie zauważył sąd I instancji. Niemniej odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., której konsekwencją jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., nie może prowadzić do naruszeń pozostałych przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o rozwoju organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny w obszernym i ugruntowanym orzecznictwie wskazuje, że rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach.
Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania (bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności) oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1662/21, wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt I GSK 992/22, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 1367/18).
W orzecznictwie podnosi się także, że organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1639/10).
Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (w rozpoznawanej sprawie taki wyjątek wynika z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o rozwoju). Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2161/21).
Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna. Dodać należy, że przewidziana w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu nie jest ograniczona przez przepisy szczególne dotyczące danego dowodu, w związku z czym podważenie dokumentu urzędowego jest możliwe za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., w tym z zeznań świadków (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 546/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wyprowadzony przez organ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji (por. wyrok NSA z 10 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2124/24).
Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również w skardze do WSA w Kielcach oraz w skardze kasacyjnej skarżący podnosił, że przedstawione przez niego dowody, zwłaszcza dowód z opinii biegłego sądowego, są nakierowane na podjęcie przez organ czynności w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa przeprowadzenia dowodu, oparta na a priori przyjętym przez organ założeniu, że dowód przedstawiony przez stronę postępowania nie prowadzi do obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego, stanowi naruszenie swobodnej oceny dowodów, uregulowanej w art. 80 k.p.a. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 9 – 23 marca 2023 r. kolidują z ustaleniami podniesionymi w opinii biegłego sporządzonej 18 lipca 2023 r. na zlecenie skarżącego.
Zatem powoływanie się przez organ na bezsporność poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń jest co najmniej przedwczesne i zdecydowanie niezgodne z logicznym rozumowaniem oraz zasadami doświadczenia życiowego skoro nie uwzględnił on wniosków dowodowych skarżącego i nie podjął się zrewidowania na ich podstawie własnych ustaleń względem stanu faktycznego sprawy. Słusznie wskazał w skardze kasacyjnej skarżący, że kluczowe dla sprawy jest rozważenie czy w kontekście przedstawionej opinii biegłego sądowego zachodzi konieczność zweryfikowania zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaś sama ocena tej opinii.
Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że organy nie przeprowadziły wszystkich dowodów, w tym nie przeanalizowały argumentów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie, w szczególności w zakresie opinii biegłego sądowego, w której wnioskach końcowych wskazano, że z przeprowadzonych ustaleń z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością wynika, że przedmiotowe uprawy w postaci roślin strączkowych tj. łubinu żółtego były zasiane i prowadzone na działkach skarżącego zgodnie z deklaracją z wniosku obszarowego. Dowody te nie zostały dopuszczone, a sformułowany w tym zakresie w ramach skargi do sądu I instancji zarzut nie został uwzględniony z powodów, których sąd kasacyjny nie może zaakceptować.
W tym kontekście należy odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona przedstawia dowód zmierzający do wykazania tezy odmiennej od tej przyjętej przez organ, tym bardziej istnieje obowiązek jego dopuszczenia i poddania wszechstronnej ocenie. Odmowa przeprowadzenia takiego dowodu lub jego aprioryczne zdyskwalifikowanie stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Nie przesądzając o kształcie przyszłego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ponownie rozpatrując sprawę organ, uwzględniając powyższą ocenę, winien wziąć pod uwagę wskazaną przez skarżącego opinię biegłego sądowego i zbadać czy w związku w zawartymi w niej ustaleniami nie zachodzi konieczność zakwestionowania wniosków wynikających z kontroli przeprowadzonej w dniach 9 – 23 marca 2023 r. w gospodarstwie skarżącego. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ winien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.