Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub sąd I instancji) wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. sygn. I SA/Ke 411/23, po rozpoznaniu skargi B. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: organ II instancji lub Dyrektor) z 31 lipca 2023 r. nr 9013-2023-003697 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: organ I instancji lub Kierownik) decyzją z 11 maja 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej oraz odmówił przyznania skarżącemu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno – 2022 i nałożył sankcję w wysokości 3468,53 zł, a także przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową – 2022 w wysokości 3222,02 zł, płatność za zazielenienie – 2022 w wysokości 2663,08 zł, płatność redystrybucyjną – 2022 w wysokości 631,57 zł oraz uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 133,99 zł.
Skarżący odwołał się od decyzji, a ponadto pismem z 20 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu rolnictwa na okoliczność ustalenia czy po upływie około 9 miesięcy od deklarowanego zbioru łubinu żółtego jest możliwe stwierdzenie jedynie na podstawie oględzin czy na gruntach była prowadzona uprawa łubinu żółtego oraz czy wnioski zawarte w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni są prawidłowe. Postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. Dyrektor odmówił przeprowadzenia dowodu.
Następnie skarżący 21 lipca 2023 r. wystąpił z wnioskiem dowodowym o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów: z opinii biegłego sądowego na okoliczność stwierdzenia, że uprawy w postaci roślin strączkowych tj. łubinu żółtego były zasiane i prowadzone w 2022 roku na dziatkach zgodnie z deklaracją z wniosku obszarowego; z przesłuchania biegłego sądowego na okoliczność zastosowanych metod badawczych przy sporządzaniu ww. opinii oraz okoliczności które doprowadziły do konkluzji zawartej we wnioskach końcowych opinii, na okoliczność wpisania biegłego sądowego na listę biegłych w zakresie rolnictwa przez Prezesa Sądu Okręgowego w K. oraz na okoliczność posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego; oraz z przesłuchania skarżącego na okoliczność użytkowania działek ewidencyjnych o numerach 88, 89, 230, 240, 267 i 300 w 2022 roku zgodnie z danymi zadeklarowanymi we wniosku obszarowym. Również ten dowód nie został dopuszczony przez organ II instancji.
Decyzją z 31 lipca 2023 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na decyzję Dyrektora z 31 lipca 2023 r. wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie z prawem.
WSA w Kielcach, wskazując na przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775; ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), podniósł że wskazują one na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.). Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 k.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Sąd I instancji podkreślił, że to beneficjent jest odpowiedzialny za złożenie prawidłowego wniosku a przed jego złożeniem jego obowiązkiem jest zweryfikowanie poprawności zawartych w nim danych, z uwzględnieniem przepisów prawnych warunkujących przyznanie płatności. Brak zgodności danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym może skutkować zmniejszeniem kwoty płatności lub odmową jej przyznania. Dlatego też, zgłoszenie we wniosku odpowiedniej powierzchni działek ewidencyjnych musi być świadome i zgodne z prawem, bowiem to on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane, składając nawet oświadczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia, w wyniku których mógłby uzyskać nienależną korzyść finansową.
W ocenie sądu I instancji zarzuty sformułowane w skardze sprowadziły się jedynie do polemiki z ustaleniami organów obu instancji poczynionymi w tej sprawie. Według skarżącego odmienne ustalenia mogą być związane z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa (czego organ w tej sprawie nie zrobił). Takie żądanie, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, zdaniem sądu I instancji nie ma uzasadnienia merytorycznego. Weryfikacja powierzchni działek została bowiem dokonana zgodnie z przepisami prawnymi. Zatem brak jest podstaw do kontestowania wyników kontroli na miejscu. WSA w Kielcach uznał, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, a rezultat kontroli na miejscu został przedstawiony w raporcie z czynności kontrolnych i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
WSA w Kielcach podniósł, że podstawę ustaleń faktycznych w tej kwestii stanowiła przeprowadzona w okresie od 9 do 23 marca 2023 r. kontrola przez inspektorów terenowych, którzy nie stwierdzili żadnych pozostałości resztek pożniwnych, nasion łubinu – działki były zachwaszczone, nie było widać śladów zabiegów uprawowych. Z czynności kontrolnych został sporządzony 30 marca 2023 r. raport zawierający dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty sposób zagospodarowania działek. Sąd I instancji podkreślił, że kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej.
Ocena, czy stwierdzona w protokole, na skutek kontroli na miejscu, nieprawidłowość faktycznie miała miejsce nie wymaga przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że zarówno powołanie biegłego, jak i przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi organ nie dysponuje (wyrok NSA z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 462/21 oraz z 6 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3347/19). Z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji.
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzebna i w jakim zakresie opinia biegłego (wyrok NSA z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 782/20 oraz z 14 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3358/14).
Sąd I instancji zgodził się z dokonaną przez organ oceną, sporządzonej na zlecenie skarżącego, opinii biegłego z 18 lipca 2023 r. W ocenie WSA w Kielcach organ słusznie zaznaczył, że osoba sporządzająca opinię nie wykonała dokumentacji fotograficznej potwierdzającej poczynione w opinii ustalenia, a także trafnie przyjął, że w dniu sporządzenia opinii osoba ta winna przede wszystkim stwierdzić uprawę łubinu uprawianego w nowym sezonie wegetacyjnym (tuż przed zbiorami), a nie resztki pożniwne i chwasty. Zdaniem sądu I instancji na akceptację zasługują wnioski organu, że opinia jest niepełna (nie wskazuje sposobu identyfikacji działek rolnych w terenie, nie zawiera szkiców i dowodów na poparcie wniosków płynących z opinii), nierzetelna (nie można sprawdzić zawartych w niej ustaleń). WSA w Kielcach uznał, że organ zasadnie zauważył, że kontrola na miejscu została przeprowadzona po około sześciu miesiącach od rzekomych zbiorów, zatem możliwości identyfikacji i weryfikacji uprawy były stosunkowo większe.
W ocenie sądu I instancji kontrola na miejscu i wykonywane w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary jest rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. W trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. System informatyczny, który wykorzystuje organ, pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, to jest zweryfikowania położenia spornej działki wyrysowanych na załącznikach graficznych wniosków z wartością ustaloną w systemie. System stanowi dla organów centralną i uniwersalną bazę danych do wyliczenia powierzchni dla różnych programów pomocowych.
Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne, a do tego nie są potrzebne wiadomości specjalne tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie stan zagospodarowania spornych działek został właściwie udokumentowany. Z tych powodów, w ocenie WSA w Kielcach, raport z kontroli miał w tej sprawie decydujące znaczenie, jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych.
Zdaniem sądu I instancji brak jest podstaw do podważania wiarygodności raportu z kontroli przeprowadzonej w okresie od 9 do 23 marca 2023 roku. Kontrola została przeprowadzona według metody inspekcji terenowej przewidzianej przez prawo, przez upoważnionych do tego inspektorów terenowych. Sam raport został sporządzony prawidłowo, został zweryfikowany i zatwierdzony, został też doręczony stronie wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zastrzeżeń, z którego strona skorzystała.
Sąd I instancji w pełni podzielił argumentację organu, która w świetle wszechstronnej oceny materiału dowodowego jest w pełni uzasadniona i nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. Zasadność ocen i wniosków poczynionych przez ten organ na podstawie zebranego materiału dowodowego, w świetle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nie budzi wątpliwości. Dokonana ocena dowodów, zdaniem WSA w Kielcach, nie wykracza także poza granice wynikające z przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił kwestionowanemu wyrokowi:
- - naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a., art. 76 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przejawiające się w uznaniu przez sąd nieprawidłowych ustaleń faktycznych organów za trafne w przedmiocie sposobu użytkowania zadeklarowanych gruntów oraz w przedmiocie stanu użytków rolnych, wskutek podzielania przez Sąd w całej rozciągłości nieprawidłowej wykładni art. 76 § 3 k.p.a., prowadzącej do oddalenia wniosków dowodowych skarżącego lub też uznania dowodu z opinii biegłego za niewiarygodny z uwagi na domniemanie prawdziwości treści dokumentu urzędowego, tj. raportu kontrolnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, określeniu, na czym naruszenie polegało, oraz przyporządkowaniu zarzutu do jednej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego dodatkowo na sprecyzowaniu, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest ponadto wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym wyrażało się naruszenie oraz jakie było jego znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie skarżący w petitum skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I GSK 938/22).
Z całokształtu uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pomimo braku zawarcia w uzasadnieniu sformułowania o naruszeniu przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ocenie skarżącego do takiego naruszenia doszło i wpłynęło ono na wynik sprawy.
Skarżący wykazał przy tym wpływ wskazanego naruszenia na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że z opinii biegłego wynika bowiem, że na spornych działkach w 2022 r. była prowadzona uprawa łubinu, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organów opartymi wyłącznie na treści raportu kontrolnego. A to pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przystąpienie do rozpoznania zarzutów kasacyjnych.
Na wstępie wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji, zaakceptowanego następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ramach zaskarżonego wyroku, które miało wpływ na ustalenie czy na wskazanych działkach rolnych skarżący rzeczywiście prowadził uprawę łubinu żółtego, a tym samym na wynik postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności uregulowanych w ustawie o płatnościach obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie k.p.a., co słusznie zauważył sąd I instancji. Niemniej odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., której konsekwencją jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., nie może prowadzić do naruszeń pozostałych przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny w obszernym i ugruntowanym orzecznictwie wskazał, że rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach.
Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania (bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności) oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1662/21, wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt I GSK 992/22, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 1367/18).
W orzecznictwie podnosi się także, że organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1639/10).
Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (w rozpoznawanej sprawie taki wyjątek wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach). Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2161/21).
Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna. Dodać należy, że przewidziana w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu nie jest ograniczona przez przepisy szczególne dotyczące danego dowodu, w związku z czym podważenie dokumentu urzędowego jest możliwe za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., w tym z zeznań świadków (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 546/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wyprowadzony przez organ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji (por. wyrok NSA z 10 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2124/24).
Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również w skardze do WSA w Kielcach oraz w skardze kasacyjnej skarżący podnosił, że przedstawione przez niego dowody, zwłaszcza dowód z opinii biegłego sądowego, są nakierowane na podjęcie przez organ czynności w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa przeprowadzenia dowodu, oparta na a priori przyjętym przez organ założeniu, że dowód przedstawiony przez stronę postępowania nie prowadzi do obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego, stanowi naruszenie swobodnej oceny dowodów, uregulowanej w art. 80 k.p.a. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 9 – 23 marca 2023 r. kolidują z ustaleniami podniesionymi w opinii biegłego sporządzonej 18 lipca 2023 r. na zlecenie skarżącego.
Zatem powoływanie się przez organ na bezsporność poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń jest co najmniej przedwczesne i zdecydowanie niezgodne z logicznym rozumowaniem oraz zasadami doświadczenia życiowego skoro nie uwzględnił on wniosków dowodowych skarżącego i nie podjął się zrewidowania na ich podstawie własnych ustaleń względem stanu faktycznego sprawy. Słusznie wskazał w skardze kasacyjnej skarżący, że kluczowe dla sprawy jest rozważenie czy w kontekście przedstawionej opinii biegłego sądowego zachodzi konieczność zweryfikowania zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaś sama ocena tej opinii.
Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że organy nie przeprowadziły wszystkich dowodów, w tym nie przeanalizowały argumentów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie, w szczególności w zakresie opinii biegłego sądowego, w której wnioskach końcowych wskazano, że z przeprowadzonych ustaleń z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością wynika, że przedmiotowe uprawy w postaci roślin strączkowych tj. łubinu żółtego były zasiane i prowadzone na działkach skarżącego zgodnie z deklaracją z wniosku obszarowego. Dowody te nie zostały dopuszczone, a sformułowany w tym zakresie w ramach skargi do sądu I instancji zarzut nie został uwzględniony z powodów, których sąd kasacyjny nie może zaakceptować.
W tym kontekście należy odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona przedstawia dowód zmierzający do wykazania tezy odmiennej od tej przyjętej przez organ, tym bardziej istnieje obowiązek jego dopuszczenia i poddania wszechstronnej ocenie. Odmowa przeprowadzenia takiego dowodu lub jego aprioryczne zdyskwalifikowanie stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Nie przesądzając o kształcie przyszłego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ponownie rozpatrując sprawę organ, uwzględniając powyższą ocenę, winien wziąć pod uwagę wskazaną przez skarżącego opinię biegłego sądowego i zbadać czy w związku w zawartymi w niej ustaleniami nie zachodzi konieczność zakwestionowania wniosków wynikających z kontroli przeprowadzonej w dniach 9 – 23 marca 2023 r. w gospodarstwie skarżącego. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ winien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 477/24.
In principio – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnej mierze nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.
W niniejszej sprawie zarzut kasacyjny skonstruowany został jedynie na kanwie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przede wszystkim – uwzględniając powyższe – wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in media zarzutu wskazano jedynie, że naruszenie tych norm "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy").
Na marginesie dostrzec wypada, że przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały/współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich rzetelne uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby (mógłby być) inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.
Skoro wyżej określone wymogi nie zostały przez autora skargi kasacyjnej spełnione, to skarga kasacyjna winna podlegać oddaleniu.
Za niedopuszczalne uznaję samodzielne (przez Naczelny Sąd Administracyjny) "poszukiwanie" istotnego wpływu na wynik sprawy i wywodzenie go z całokształtu naruszeń prawa; nie pozwala na to treść dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych przyczyn – z racji wydania innego orzeczenia – złożenie zdania odrębnego stało się koniecznością.