Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 września 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1497/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Ł. M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: "Dyrektor OR ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia 16 lipca 2024 r., nr 285/OR06/2024, w przedmiocie płatności i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2023, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 30 czerwca 2023 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie na 2023 r. podstawowego wsparcia dochodów [ozn. dalej PWD], płatności redystrybucyjnej [PR], płatności do roślin pastewnych [PAS], wsparcia do retencjonowania wody na trwałych użytkach zielonych [RET], uzupełniającej płatności podstawowej [UPP]. Po wykluczeniu działek mniejszych niż 0,10 ha [min. pow. działki rolnej], do płatności PWD/PR zadeklarowano łącznie 53,14 ha, do płatności PAS/UPP –0,18 ha, RET - 19,06 ha.
Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia 6 maja 2024 r., nr 0114-2024-007681, przyznał skarżącej: 1. podstawowe wsparcie dochodów w 2023 r. w wysokości 21.495,56 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.466,22 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia;
- 2. płatność redystrybucyjną w 2023 r. w wysokości 5.428,80 zł;
- 3. płatność do roślin pastewnych w 2023 r. w wysokości 84,88 zł;
- 4. retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych w 2023 r. w wysokości 5 532,67 zł oraz uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 14,03 zł.
W odwołaniu wniesionym do ww. decyzji skarżąca wskazała, że błędnie zadeklarowała działkę ewid. nr 546 (deklaracja powinna obejmować działkę 540). W przypadku działki ewid. nr 1294 skarżąca potwierdziła jej niezbyt dokładne wykoszenie i brak jej deklaracji w kolejnych latach. W przypadku pozostałych zakwestionowanych działek skarżąca wskazała, że były w 2023 r. wykoszone. W odwołaniu skarżąca podniosła również zarzuty dot. zwierząt, ale były to kwestie związane nie z płatnościami bezpośrednimi a z płatnościami rolno-środowiskowo-klimatycznymi za 2023 г.
Dyrektor OR ARiMR uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzję z dnia 16 lipca 2024 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności został prawidłowo wykluczony z wniosku skarżącej przez organ I instancji i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną a uznaną za uprawnioną, a także łączna wielkość powierzchni uznanej za uprawnioną do wsparcia, wpłynęły na wysokość kwot przysługujących stronie, co również zostało prawidłowo określone w zaskarżonej decyzji. W przypadku działek i płatności, dla których nie stwierdzono różnic między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną, za uprawnione do wsparcia uznano powierzchnie zadeklarowane.
Uprawnienia skarżącej do poszczególnych płatności zostały ustalone na podstawie analizy ortofotomap, deklaracji strony z wniosku o płatności oraz dokumentacji związanej z płatnościami RŚK. Wyniki analizy nie pozwalały na uznanie, że na powierzchni zadeklarowanej odnośnie zakwestionowanych działek prowadzona była działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności zgodnie z normami i wymogami.
Konsekwencje zawyżenia (przedeklarowania) powierzchni uprawnionej do płatności istotnych, zostały uznane za dokonane prawidłowo. Ponieważ różnica między obszarem zatwierdzonym [49,69 ha] a obszarem zadeklarowanym [53,14 ha] w ramach płatności PWD przekraczała 3%, ale nie była większa niż 20% obszaru zatwierdzonego [wyniosła 6,94%], płatności przyznano do obszaru stwierdzonego pomniejszonego o kwotę przysługującą do dwukrotności różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Płatności PR przyznano do maksymalnej możliwej powierzchni w ramach tego rodzaju wsparcia (30,00 ha) - zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym. Płatność PAS i UPP przyznano do powierzchni zadeklarowanej (0,18 ha). Płatność RET została przyznana do powierzchni stwierdzonej [18,93 ha], ponieważ różnica między pow. zadeklarowaną [19,06 ha] a stwierdzoną nie przekroczyła 3% pow. stwierdzonej.
WSA w Krakowie oddalając skargę skarżącej wyjaśnił, że ustalenia faktyczne organów w zakresie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru były prawidłowe. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącą była wyższa od kwalifikującej się do płatności.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy wystarczająco wyjaśniły, że przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku skarżącej, organ ocenił dostępne dane, to jest: zdjęcia satelitarne z powszechnie dostępnej witryny Sentinel, zdjęcia lotnicze z 2022 r. i wyniki kontroli z 2022 r. w łączności ze zdjęciami lotniczymi z 2024 r. (które były dostępne w przypadku części działek) pozwalały na ustalenie ewentualnych zmian, jakie zaszły na działkach strony między 2022 a 2024 r. W przypadku części działek stwierdzono, że ich stan w 2024 r. nie zmienił się wobec stanu wynikającego ze zdjęć i kontroli z 2022 r.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – wywiodła skarżąca Ł. M., zaskarżając wyrok w całości, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy (Dz.U. z 2023 r. poz. 461) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że organ dokładnie ustalił stan faktyczny i w sposób prawidłowy przyjął, że na użytkach rolnych zgłoszonych przez skarżącą do płatności nie zostały przeprowadzone żadne zabiegi agrotechniczne mające na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, podczas gdy zdjęcia lotnicze z 2022 oraz 2024 r. i oględziny stanu działek zostały wykonane na długo przed wykonanymi przez skarżącą koszeniami i nie oddawały one rzeczywistego stanu działek, co powinno prowadzić do wniosku, iż poczynione przez Organ ustalenia były niewystarczające, a zabiegi agrotechniczne zostały przeprowadzone przez skarżącą w odpowiednim terminie na spornych terenach;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez uznanie przez Sąd, że Organ zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności, co Organ ustalił na podstawie ujęć satelitarnych z powszechnie dostępnej witryny Sentinel - zdjęć lotniczych z 2022 r. i wyników kontroli z 2022 r. w łączności ze zdjęciami lotniczymi z 2024 r., a co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, iż Organ prawidłowo przyjął, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącą była wyższa od kwalifikującej się do płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz niezgodności, podczas gdy zdaniem skarżącej Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż zdjęcia satelitarne pokazywały stan terenu w momencie ich wykonania i nie były one aktualizowane w czasie rzeczywistym, stąd też kontrole oraz zdjęcia satelitarne wykonane w 2022 r. i w 2024 r. nie mogły wiarygodnie ustalić stanu sprawdzanych działek i ich użytkowania rolniczego, co powinno prowadzić do uznania przez Sąd, że Organ wydał decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł także o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Dyrektor OR ARiMR nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji takiej, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.1199), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do postępowań prowadzonych przez Agencję stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniem m.in. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie sposób skutecznie zarzucać organom i Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów, które ustawodawca wyłączył z reżimu postępowania prowadzonego przez Agencję.
Jako niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej tub wiarygodności. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1258/19).
Dokonana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo - skutkowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 407/20).
Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podejmuje rzeczywistej polemiki z ustaleniami WSA dotyczącymi sposobu oceny materiału dowodowego i ogranicza się do przedstawienia własnej wersji stanu faktycznego. Skarżąca twierdzi, że zdjęcia Sentinel, zdjęcia lotnicze i wyniki kontroli nie mogły stanowić wystarczającego materiału dowodowego. Jednak WSA wskazał znacznie szerszą podstawę ustaleń. Sąd zaakceptował wykorzystanie zdjęć satelitarnych, ortofotomap, wyników wcześniejszych kontroli, zdjęć z 2024 r., porównania zmian zachodzących pomiędzy kolejnymi latami.
Ponadto podkreślenia wymaga, że WSA nie opierał ustaleń wyłącznie na jednym zdjęciu. Przeprowadził on bowiem ocenę zmian zachodzących pomiędzy: 2022 r., 2023 r. i 2024 r. To właśnie pozwoliło przyjąć, że stan części działek pozostawał niezmieniony. Zarzuty skargi kasacyjnej tego nie podważają a wręcz pomijają tę argumentację. Autor skargi kasacyjnej nie wykazuje, kiedy dokładnie wykonano koszenie, że nastąpiło ono w terminie wymaganym przepisami, że organ dysponował błędną datą, że istniały dowody potwierdzające wykonanie zabiegów.
Jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy (Dz. U. z 2023 r., poz. 461). Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że organ dokładnie ustalił stan faktyczny.
Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że przywołany przepis posiada dwa ustępy zawierające kolejne punkty, zaś autor skargi kasacyjnej tego nie zauważa. Tymczasem strona skarżąca powinna wskazać przepis postępowania (ze wskazaniem jednostki redakcyjnej i aktu prawnego, w którym przepis ten jest zamieszczony), któremu uchybił sąd pierwszej instancji, a także wyjaśnić, z czego wywodzi, że naruszenie to mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12).
Kolejna wadliwość przedmiotowego zarzutu polega na tym, że dotyczy on naruszenia prawa materialnego ale jego uzasadnienie wskazuje, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Tymczasem w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że nie można uzasadniać naruszenia prawa materialnego okolicznościami wskazującymi na kwestionowanie ustaleń faktycznych, bowiem próba zwalczania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia może być dokonywana wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 30 października 2014 r., sygn. akt I GSK 186/13).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a., składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.