Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 445/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1210/25, po rozpoznaniu skargi V. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "skarżąca", "Spółka", "Beneficjent"), uchylił decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister") z 17 lutego 2025 r., nr DPI-XII.6643.5.2024.JK.5, uchylił poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: "Fundusz") z 14 czerwca 2024 r., nr 4/2024, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania projektu oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca Spółka jest beneficjentem projektu pn. "Likwidacja niskiej emisji na terenie Miasteczka Śląskiego - podłączenie do rozbudowywanej sieci obiektów korzystających z indywidualnych źródeł ciepła opalonych paliwem węglowym" (nr POIS.01.07.02-00-0015/17) dofinansowanego ze środków unijnych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020.

Realizując projekt, Spółka przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia na roboty budowlane pn. "Likwidacja niskiej emisji na terenie Miasteczka Śląskiego - podłączenie do rozbudowywanej sieci obiektów korzystających z indywidualnych źródeł ciepła opalanych paliwem węglowym. Opracowanie dokumentacji projektowej dla sieci, przyłączy i węzłów IA, IB, IC, IIA, IIB. Budowa sieci, przyłączy i węzłów cieplnych IA, IB, IC, IIA, IIB w podziale na 10 zadań (zgrupowanych po 2 zadania)".

Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą konkurencyjności określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 lipca 2017 r. (dalej: "Wytyczne").

W dniu 19 lutego 2020 r., w wyniku rozstrzygnięcia ww. postępowania o udzielenie zamówienia, Beneficjent zawarł (m.in.): umowę nr 80073723, której przedmiotem było wykonanie Zadania 7 (etap IIA obejmujący wykonanie projektu budowlanego i podłączenie do istniejącej sieci cieplnej 63 budynków) i Zadania 8 (zaprojektowanie, wykonanie i zabudowanie 63 węzłów cieplnych w 63 budynkach dla etapu IIA), a łączne wynagrodzenie za wykonanie obu zadań wynosiło netto 5 658 039,97 zł oraz umowę nr 80073724, której przedmiotem było wykonanie Zadania 9 (etap IIB obejmujący wykonanie projektu budowlanego i podłączenie do istniejącej sieci cieplnej 30 budynków) i Zadania 10 (zaprojektowanie, wykonanie i zabudowanie 30 węzłów cieplnych w 30 budynkach dla etapu IIB), a łączne wynagrodzenie za wykonanie obu zadań wynosiło netto 2 562 660,17 zł.

Dnia 12 sierpnia 2020 r. Beneficjent zawarł z wykonawcą obu powyższych umów aneksy nr 1 do każdej z nich, którymi: w umowie nr 80073823 zmieniono Załącznik nr 2 do umowy - Program Funkcjonalno-Użytkowy ze względu na zmianę zakresu poszczególnych zadań, a także związaną z tym zmianę wynagrodzenia wykonawcy; dodano również Zadania 7a oraz 8a; w umowie nr 80073824 zmieniono Załącznik Nr 2 do umowy - Program Funkcjonalno-Użytkowy ze względu na zmianę zakresu poszczególnych zadań, a także związaną z tym zmianę wynagrodzenia wykonawcy.

W wyniku kontroli, wprowadzone aneksami zmiany zostały zakwestionowane przez Fundusz, który uznał, że zmiany te naruszały pkt 22 rozdziału 6.5.2 Wytycznych i ustalił stawkę korekty w wysokości: 25% pierwotnej wartości zamówienia i 25% wartości nowych prac budowlanych wynikających z modyfikacji.

Następnie Fundusz pismem z 22 lutego 2024 r., wezwał Spółkę do zwrotu środków w wysokości 1.479.481,16 zł, albo o zgodę na pomniejszenie ostatniej końcowej płatności o tę kwotę, a także zobowiązał Spółkę do zapłaty odsetek.

Spółka pozostawiła przedmiotowe pismo bez odpowiedzi.

W tej sytuacji Fundusz wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków i 14 czerwca 2024 r. wydał decyzję w tym zakresie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją – wydaną na podstawie art. 207 ust. 1, ust. 2a, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11 i ust. 12 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: "u.f.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") – Minister utrzymał w mocy decyzję Funduszu.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia istotności zmian wprowadzonych aneksami do Umów i ich dopuszczalności w świetle Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Aneksy wprowadziły zmiany w załączonym do umowy Programie Funkcjonalno-Użytkowym (dalej: PFU). W wyniku zmian doszło do zmiany ceny zamówienia. Jej wysokość w aneksach nie została przy tym ustalona na podstawie stawek, które zostały wskazane w ofercie (poprzez odjęcie stawek za pozycje, z których zrezygnowano oraz dodanie stawek pozycji, które zostały wprowadzone aneksem), ale została skalkulowana w oparciu o nowe wartości, zaproponowane przez wykonawcę.

W ocenie Ministra, daleko posunięte zmiany zakresu robót (przyłączenie innych budynków niż zakładano, zmiana przebiegu i długości planowanej sieci) oraz wynagrodzenia (w kontekście obliczenia go na podstawie innych stawek niż przewidzianych w ofercie) wskazują, że doszło do zmiany charakteru zamówień. Beneficjent – działając pod pozorem zmiany umowy – w praktyce udzielił wykonawcy nowego zamówienia.

Minister podkreślił, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia w zakresie zadań 7 i 8, jak również 9 i 10 złożone zostały 2 oferty. Gdyby pozostali oferenci (a nie tylko wybrany wykonawca) wiedzieli o możliwości wprowadzenia w Umowie tak daleko posuniętych zmian w zakresie przedmiotu zamówienia i wynagrodzenia, to każdy z nich miałby szansę odpowiednio skalkulować cenę swej oferty. Krąg oferentów mógłby się również powiększyć o innych wykonawców, którzy nie wzięli udziału w postępowaniu ze względu na sformułowane pierwotnie warunki. Zatem omawiane działanie beneficjenta ograniczyło konkurencję i mogło mieć szkodliwy wpływ na interesy finansowe UE. Świadczy ono o nierównym traktowaniu wykonawców przez beneficjenta i naruszeniu przez niego zasad uczciwej konkurencji.

W konsekwencji, gdyby nie preferencja w stosunku do wybranego wykonawcy, być może zostałaby złożona i wybrana inna oferta, korzystniejsza finansowo dla zamawiającego, a tym samym dla interesów finansowych UE.

WSA w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wyjaśnił, że okoliczności faktyczne dotyczące wprowadzonych na mocy aneksów zmian do Umów z 19 lutego 2020 r. nie budzą wątpliwości (tj. zmiana przebiegu sieci ciepłowniczej, rezygnacje z części elementów pierwotnie planowanej sieci, wysokość zmiany wynagrodzenia wykonawcy). Natomiast kwalifikacja prawna zmian wprowadzonych na mocy aneksów do Umów stanowi istotę sporu. Sąd przyznał rację skarżącej Spółce.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Umowy mogły być przedmiotem zmian, także zmian istotnych. Granicę dla powyższego stanowiło jedynie określenie zawarte w punkcie 6.5.2 Wytycznych z 2017 r. (pkt 22 lit. a) – "Nie jest możliwe dokonywanie istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w zapytaniu ofertowym oraz określił warunki takiej zmiany, o ile nie prowadzą one do zmiany charakteru umowy." Zdaniem Sądu oznacza to, że zmiany (nawet te istotne) były dopuszczalne pod warunkiem, że nie prowadziły do zmiany charakteru Umów.

W świetle powyższego, zupełnie czym innym są zmiany (w szczególności zmiany istotne) do Umów a czym innym zmiany prowadzące do zmiany charakteru Umów. Pomiędzy tymi dwoma pojęciami nie można (jak uczyniły organy) stawiać znaku równości. W konsekwencji, nie jest zasadnym z punktu widzenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy bezrefleksyjne przyjęcie, że nastąpiła zmiana charakteru Umów, ponieważ w ten sposób organ niejako "zwolnił się" z obowiązku przebadania dopuszczalności zmiany z punktu widzenia przesłanek warunkujących wprowadzenie zmian istotnych (ale niezmieniających charakteru Umów).

Sąd podkreślił, że skarżąca trafnie zauważyła, że ani Wytyczne z 2017 r., ani będące ich pierwowzorem w tym zakresie przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, nie zawierają definicji (zmiany) charakteru umowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że każdy przypadek zmiany umowy (w tym: Aneks) powinien być oceniany indywidualnie. Dokonując analizy dopuszczalności zawarcia aneksów z punktu widzenia weryfikacji tego, czy wskutek powyższego doszło do zmiany charakteru Umów, należy wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności okoliczności leżące u podstaw wprowadzonych zmian. Okoliczności te nie tylko miały w tym przypadku charakter obiektywny i niezależny od stron Umów, ale zostały też w sposób jednoznaczny przewidziane w Umowach z 19 lutego 2020 r. (w § 13 ust. 1 pkt 4 i 7). Analizowane zmiany wpisywały się w charakter Umów, których ostateczny zakres i sposób realizacji był uzależniony od czynników zewnętrznych.

Część odbiorców, którzy mieli zostać podłączeni do rozbudowywanej sieci zrezygnowało z udziału w Projekcie a wolę przystąpienia do niego wyrazili inni potencjalni odbiorcy ciepła, co wymusiło na stronach Umów częściową zmianę lokalizacji sięgacza i przyłączy objętych pierwotnym PFU. Taka też była jego natura (ramowa), gdyż z założenia miał on podlegać zmianom (niezbędnym korektom) w zależności od okoliczności napotkanych na etapie realizacji zamówienia.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że przesłanki wpływające na uznanie, że wskutek powyższego doszło do zmiany charakteru Umów nie zostały w żaden sposób wykazane przez Ministra poza ogólnym powołaniem się na zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania. Za zmianę charakteru umowy nie może być uznana (jak w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym) zmiana sposobu realizacji zamówienia poprzez zastąpienie części prac innymi (zmiana przebiegu sieci ciepłowniczej). Powyższe jest tym bardziej uzasadnione ze względu na formułę realizacji Umowy – "zaprojektuj i wybuduj". W tego typu projektach oczywistym jest, że dane przekazane potencjalnym wykonawcom w PFU z natury rzeczy mają charakter szacunkowy a ostateczne ustalenie ilości i zakresu realizowanych robót budowlanych następuje dopiero na podstawie opracowanej przez wykonawcę docelowego dokumentacji projektowej. Co ważne, zmiany (a w zasadzie uszczegółowienia i doprecyzowania) danych zawartych w PFU w żaden sposób nie determinują same w sobie zmiany charakteru umowy, gdyż w istocie powinny być rozpatrywane w kategoriach robót zamiennych - dopuszczalnych i powszechnie stosowanych na rynku zamówień publicznych na roboty budowlane.

Również dokonana wycena robót zamiennych (jaka miała miejsce w analizowanym stanie faktycznym) nie może świadczyć o zmianie charakteru Umów. Uzasadnieniem dla powyższego pozostaje fakt, że Umowy przewidywały jednoznaczne zasady wyceny tego rodzaju prac (dodatkowych i zamiennych), odwołując się w tym względzie do (...) (§ 13 ust. 1 pkt 10 Umowy). Tym samym, wycena prac zamiennych nie miała charakteru dowolnego, lecz dokonana została w oparciu o czynniki uniwersalne (znane wszystkim wykonawcom na etapie Przetargu), które znalazłyby zastosowanie również do każdego innego wykonawcy.

Sąd zauważył, że przedstawiona w PFU trasa sieci ciepłowniczej, została opracowana na podstawie deklaracji właścicieli działek o przyłączeniu obiektu do sieci ciepłowniczej uzyskanych przez beneficjenta przed wszczęciem Przetargu, co zostało uznane w sposób prawidłowy jako zamiar przystąpienia do Projektu. W oparciu o pozyskane zgody beneficjent przygotował dokumenty niezbędne do ogłoszenia Przetargu. Z uwagi na specyfikę sposobu realizacji zadania PFU, także z uwagi na fakt, że w zakres realizacji zamówienia wchodziło także zaprojektowanie ostatecznej trasy przebiegu sieci ciepłowniczej, PFU mogło jedynie przedstawiać sugerowany przebieg tej trasy, opracowany przez beneficjenta działającego z należytą starannością, w oparciu o deklaracje złożone przez właścicieli działek przed wszczęciem Przetargu.

Należy podkreślić, że cechą charakterystyczną zgody jest jednak to, że w każdej chwili może być ona wycofana, co przy specyfice realizacji przedmiotowego zadania musiało być i zostało wzięte pod uwagę.

Sąd wskazał nadto, że każdy potencjalny wykonawca miał świadomość specyfiki przedmiotowego zamówienia i możliwości wystąpienia zmian dotyczących zakresu oaz sposobu realizacji zamówienia. Ukształtowanie warunków zamówienia w sposób odmienny, z wyłączeniem możliwości zmiany przebiegu sieci ciepłowniczej, było obiektywnie niemożliwe z punktu widzenia natury przedmiotowego zamówienia. W świetle powyższego zmiany wprowadzone do Umów na mocy aneksów kwalifikować należy jako roboty zamienne, mieszczące się w ramach pierwotnego charakteru Umów. Zarówno bowiem przedmiot świadczenia wykonawcy (zaprojektowanie i budowa sieci ciepłowniczej), rodzaj zamówienia (roboty budowlane), jak i cel Umów (rozbudowa sieci ciepłowniczej w Miasteczku Śląskim) pozostały niezmienione.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – wywiódł Minister, zaskarżając wyrok w całości.

1. I. Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 z póżn. zm., dalej: "u.f.p.") w zw. z pkt 22 lit. a i c rozdziału 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej: "Wytyczne z 2017 r.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż procedura zawarta w pkt 22 lit. a i c rozdziału 6.5.2 Wytycznych z 2017 r. jako zmianę postanowień umownych prowadzącą do zmiany charakteru umowy obejmuje jedynie zmianę ogólnego przedmiotu umowy, tj. robót budowlanych na usługi albo dostawę, podczas gdy, "warunki takiej zmiany prowadzące do zmiany charakteru umowy" to również znaczna zmiana zakresu przedmiotowego umowy łącznie ze zmianą sposobu obliczania wynagrodzenia (co stanowi elementy essentialia negotii umowy między zamawiającym, a wykonawcą) prowadząca do znaczącej zmiany gospodarczego sensu umowy, a tym samym zmiana wymagająca przeprowadzenia nowego postępowania o zamówienie w celu zachowania zasad konkurencyjności;
3. 2) art. 184 u.f.p. w zw. z § 4 ust 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie nr 31/2018 z dnia 17 września 2018 r. zawartej w Katowicach między Skarżącą a Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki w Katowicach (dalej: umowa o dofinansowanie) oraz naruszenie § 13 Umowy nr 80073723 oraz Umowy 80073724 (dalej zwane: "Umowami") z dnia 19 lutego 2020 r. zawartych miedzy Skarżącą a Konsorcjum firm przez błędną wykładnię tych przepisów i postanowienia umownego prowadzącego do przekonania, że szeroki zakres zmian określony w § 13 Umów jest zgodny z umową o dofinansowanie i Wytycznymi z 2017 r. (według art. 184 u.f.p. procedura), podczas gdy szeroki zakres zmian ujęty w postanowieniu umownym prowadzi do możliwości zmiany charakteru umowy, co jest niedopuszczalne w świetle pkt 22 lit. a i c rozdziału 6.5.2 Wytycznych z 2017 r., do których odwołuję się § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie (według 184 u.f.p. procedura);
4. 3) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do wykorzystania środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. w niniejszej sprawie pkt 22 rozdziału 6.5.2 Wytycznych z 2017 r., podczas gdy prawidłowo ocena zmian wprowadzonych aneksami do Umów przemawia za uznaniem, iż Skarżąca naruszyła procedury (Wytyczne z 2017 r. oraz umowa o dofinansowanie);
5. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez:
6. 1) uznanie przez Sąd I instancji, iż organy błędnie oceniły zmiany wprowadzone do Umów na podstawie aneksów jako prowadzące do zmiany charakteru Umowy, co doprowadziło Sąd do przekonania, że decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego należy uchylić i postępowanie umorzyć, podczas gdy ocena organów była prawidłowa mając na uwadze cel przepisu wprowadzonego w pkt 22 lit. a i c rozdziału 6.5.3. Wytycznych z 2017 r. czyli zapewnienie- przejrzystości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz umożliwienie skorzystania z zamówienia szerokiemu kręgowi potencjalnych wykonawców;
7. 2) uznanie przez Sąd, iż zmiany dokonane aneksami (ponumerowane jako Aneks nr 1 w obu Umowach) nie prowadziła do zmiany charakteru Umów, a konieczność zmiany była spowodowana okolicznościami, których Skarżąca jako zamawiający działając z należytą starannością nie mogła przewidzieć, co doprowadziło do uchylenia obu decyzji administracyjnych i umorzenia postępowania, podczas gdy Skarżąca jako profesjonalista zajmujący się inwestycjami w zakresie rozbudowy sieci ciepłowniczej (niejedna inwestycja tego typu) powinna w sposób możliwie najbardziej staranny przygotować program funkcjonalno-użytkowy (dalej: PFU) opisujący zakres przedmiotowy zamówienia, a warunki zmiany umowy określić w sposób jednoznaczny i szczegółowy uniemożliwiający zastosowanie ich do każdej okoliczności (zbyt ogólny charakter).

W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi kasacyjnej strony przeciwnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Wniósł także o zasądzenie od V. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T. na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji takiej, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione są zarzuty z pkt II. ppkt 1) i ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej. W ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Minister wskazał, że powyższe przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji poprzez uznanie, że organy błędnie oceniły zmiany wprowadzone do Umów na podstawie aneksów, podczas gdy prawidłowa ocena powinna być oparta o zapewnienie przejrzystości postępowania oraz umożliwienie skorzystania z zamówienia szerokiemu kręgowi potencjalnych wykonawców. W opinii organu, materiał dowodowy został zebrany w pełni, a stan faktyczny prawidłowo ustalony, a jedynie ocena tego materiału dowodowego w świetle przepisów jest istotą sporu w niniejszej sprawie. Sporna okazała się interpretacja "ogólnego charakteru umowy" oraz ocena czy w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany charakteru umowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak skonstruowanym zarzucie Minister nie wskazał, jakie dowody zostały bezpodstawnie pominięte przez organ, jakie istotne okoliczności nie zostały wyjaśnione, który z dowodów oceniono niezgodnie z jego treścią ani jakie konkretnie ustalenie faktyczne zostało wadliwie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że zasadnicze okoliczności faktyczne nie były między stronami sporne, a rozbieżność dotyczyła ich kwalifikacji prawnej. Twierdzenie więc, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zawarcie aneksów nie doprowadziło do zmiany ogólnego charakteru umów, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 k.p.a. Stanowi ono polemikę z materialnoprawną oceną Sądu, której nie można skutecznie prowadzić pod pozorem zarzutu procesowego. Także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy.

Dla wykazania jego naruszenia konieczne było wskazanie konkretnego uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, które Sąd pierwszej instancji miał organowi przypisać niezasadnie, oraz wyjaśnienie, jaki wpływ uchybienie to wywarło na wynik sprawy. Wymogów tych skarga kasacyjna nie spełniała.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut odnoszący się do niedochowania należytej staranności przy przygotowaniu programu funkcjonalno-użytkowego. Przede wszystkim skarga kasacyjna nie odzwierciedla w pełni stanowiska Sądu pierwszej instancji. WSA nie oparł rozstrzygnięcia wyłącznie na przyjęciu, że okoliczności powodujące potrzebę zmian były niemożliwe do przewidzenia. Sąd wskazał bowiem, że możliwość modyfikacji wynikających z rezygnacji poszczególnych odbiorców, konieczności zmiany przebiegu sieci oraz pojawienia się nowych odbiorców została przewidziana w § 13 Umów. Argumentacja Ministra pozostaje zatem wewnętrznie niespójna, z jednej strony zarzuca on Beneficjentowi, że powinien był przewidzieć możliwość wystąpienia takich okoliczności, z drugiej zaś nie podważa skutecznie tego, że możliwość ich wystąpienia oraz dokonania odpowiadających im zmian została przewidziana w pierwotnej dokumentacji umownej.

Ponadto z samej istoty formuły "zaprojektuj i wybuduj" wynika, że program funkcjonalno-użytkowy nie musi przesądzać wszystkich szczegółów przyszłego rozwiązania projektowego. Minister nie wskazał, jakie konkretnie dane, możliwe do ustalenia przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia, zostały pominięte w PFU ani w jaki sposób ich wcześniejsze uwzględnienie zapobiegłoby potrzebie wprowadzenia zmian wynikających między innymi z cofnięcia zgód przez właścicieli nieruchomości. Również ten zarzut w istocie zmierzał więc do podważenia prawnej oceny dopuszczalności klauzul umownych, nie zaś do wykazania braków materiału dowodowego lub wadliwości ustaleń faktycznych.

Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie również pozostałych, wzajemnie powiązanych elementów rozumowania Sądu pierwszej instancji, a mianowicie zachowania tego samego przedmiotu, rodzaju i gospodarczego celu umów, znaczenia formuły "zaprojektuj i wybuduj", przewidzenia możliwości zmian już w dokumentacji pierwotnego postępowania, ustalenia zasad wyceny robót przez odwołanie do (...) oraz poinformowania wszystkich potencjalnych wykonawców, że przebieg sieci i zakres przyłączy mogą podlegać korektom. Brak skutecznego zakwestionowania tych przesłanek uniemożliwiał podważenie końcowej oceny prawnej przyjętej w zaskarżonym wyroku.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że pewne wątpliwości mogłoby budzić zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak odrębnego zarzutu naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. ani argumentacji kwestionującej spełnienie przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, pozostając związany granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., nie był uprawniony do uzupełnienia jej podstaw ani do formułowania za organ brakującego zarzutu.

Przechodząc do analizy zarzutów prawa materialnego trzeba wyjaśnić, że istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zmiany wprowadzone aneksami do Umów zawartych przez Beneficjenta z wykonawcami były dopuszczalne w świetle art. 184 u.f.p. oraz pkt 22 lit. a i c rozdziału 6.5.2. Wytycznych z 2017 r. czy też prowadziły do zmiany ogólnego charakteru tych umów, a w konsekwencji uzasadniały uznanie objętych nimi środków za wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Oceniając powyższy zarzut skargi kasacyjnej, należało mieć na uwadze rozróżnienie między zmianą istotną a zmianą ogólnego charakteru umowy. Pojęcia te nie są tożsame. Znajduje to potwierdzenie w wydanym przed datą orzekania przez Sąd pierwszej instancji wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 16 października 2025 r. w sprawie C‑282/24, Polismyndigheten przeciwko Konkurrensverket. Trybunał, dokonując wykładni art. 72 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE, wyjaśnił, że zmiana ogólnego charakteru umowy obejmuje jedynie najdalej idące zmiany istotne, powodujące zasadniczą zmianę przedmiotu lub rodzaju umowy albo fundamentalne zachwianie jej równowagi, prowadzące w rezultacie do przekształcenia umowy jako całości. Sama okoliczność, że określona zmiana mogłaby wpłynąć na wynik pierwotnego postępowania o udzielenie zamówienia, nie wystarcza do przyjęcia, że zmienia ona ogólny charakter umowy (wyrok TSUE C‑282/24).

W tym kontekście niezasadny okazał się zarzut z pkt I. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku Ministra, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji przyjął, że zmiana ogólnego charakteru umowy mogłaby nastąpić wyłącznie w razie przekształcenia zamówienia na roboty budowlane w zamówienie na usługi albo dostawy. Sąd pierwszej instancji nie sformułował takiej generalnej i kategorycznej tezy, lecz ocenił konkretne zmiany wprowadzone do Umów oraz ich wpływ na przedmiot, rodzaj i gospodarczy cel zamówienia.

WSA uwzględnił, że po zawarciu aneksów przedmiotem świadczenia nadal pozostawało zaprojektowanie i wykonanie sieci ciepłowniczej, rodzaj zamówienia nie uległ zmianie, gdyż nadal obejmowało ono roboty budowlane, a jego podstawowym celem gospodarczym pozostała rozbudowa sieci oraz podłączenie do niej odbiorców. Zmiany dotyczyły przede wszystkim przebiegu sieci, konkretnych lokalizacji przyłączy oraz odpowiadających im robót. Pozostawały one przy tym w związku zarówno ze specyfiką realizacji zadania w formule "zaprojektuj i wybuduj", jak i z możliwością rezygnacji niektórych odbiorców oraz przystąpienia do projektu nowych podmiotów.

Argumentacja Ministra częściowo zwalcza zatem stanowisko, którego Sąd pierwszej instancji w rzeczywistości nie wyraził. Przede wszystkim jednak opiera się na niedopuszczalnym utożsamieniu zmiany istotnej ze zmianą prowadzącą do zmiany ogólnego charakteru umowy. O ile bowiem zmiana lokalizacji części robót, zakresu świadczenia lub wysokości wynagrodzenia może mieć charakter istotny, o tyle sama ta okoliczność nie przesądza jeszcze o zmianie ogólnego charakteru umowy. W świetle art. 72 dyrektywy 2014/24/UE zmiana istotna może być dopuszczalna, jeżeli została przewidziana w pierwotnej dokumentacji zamówienia w postaci jasnej, precyzyjnej i jednoznacznej klauzuli, określającej charakter i zakres możliwych modyfikacji oraz warunki ich wprowadzenia, a zarazem nie prowadzi do zmiany ogólnego charakteru umowy.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że tak było w tym przypadku. Zmiany wprowadzone do aneksów były jak najbardziej przewidywalne z punktu widzenia wykonawców biorących udział w postępowaniu i nie budziły jakichkolwiek wątpliwości na etapie składania przez nich ofert. Wprowadzone zmiany miały charakter jak najbardziej obiektywny, a mechanizmy zawarte w Umowach eliminowały ryzyko jakiejkolwiek arbitralności ze strony Spółki.

Minister twierdząc, że aneksy spowodowały znaczącą zmianę gospodarczego sensu Umów, nie powiązał tego twierdzenia z konkretnymi ustaleniami faktycznymi, które wskazywałyby, że realizowane po zawarciu aneksów świadczenia służyły zasadniczo innemu celowi niż pierwotnie zakładany. Nie wykazał w szczególności, aby zmiany prowadziły do znaczącego rozszerzenia obszaru lub funkcjonalności inwestycji, wprowadzenia nowych rodzajów robót, osiągnięcia zasadniczo odmiennego rezultatu gospodarczego albo całkowitego przekształcenia struktury ryzyka lub wynagrodzenia. Nadal chodziło o realizację sieci ciepłowniczej na objętym projektem obszarze i osiągnięcie tego samego celu gospodarczego. Samo odmienne zakwalifikowanie przez organ znaczenia dokonanych zmian nie wystarczało zatem do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut z pkt II. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 184 u.f.p., postanowień umowy o dofinansowanie oraz § 13 Umów zawartych z wykonawcami.

Rzeczywistym zagadnieniem prawnym, do którego zarzut ten nawiązuje, jest ocena, czy § 13 Umów zawierał klauzule sformułowane w sposób dostatecznie jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Samo ogólne przewidzenie możliwości zmiany umowy nie byłoby w tym względzie wystarczające. Pierwotna dokumentacja zamówienia powinna bowiem określać co najmniej rodzaj i zakres dopuszczalnych zmian, obiektywne warunki ich zastosowania oraz zasady ustalenia związanego z nimi wynagrodzenia. Minister ograniczył się jednak do stwierdzenia, że § 13 Umów miał nadmiernie szeroki charakter i umożliwiał dostosowanie ich treści praktycznie do każdej sytuacji. Nie przytoczył ani nie poddał szczegółowej analizie tych postanowień, nie wskazał, które z użytych w nich pojęć były niejasne, jakie granice dopuszczalnych zmian nie zostały określone oraz z jakich przyczyn potencjalni wykonawcy nie mogli przewidzieć ekonomicznych konsekwencji zastosowania klauzul zmiany.

Nie wyjaśnił więc, na czym dokładnie polegała wadliwość poszczególnych postanowień § 13 Umów ani jaki wpływ miała ona na możliwość przewidzenia przez wykonawców zakresu i ekonomicznych następstw przyszłych modyfikacji.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji ustalił, że możliwość dokonania spornych modyfikacji wynikała z § 13 ust. 1 pkt 4 i 7 Umów, natomiast zasady wyceny robót dodatkowych i zamiennych określał § 13 ust. 1 pkt 10, odwołujący się do danych publikowanych w systemie SEKOCENBUD. Mechanizm ten był znany wszystkim podmiotom zainteresowanym udziałem w postępowaniu. Skarga kasacyjna nie podważa skutecznie tych ustaleń ani nie wyjaśnia, z jakich przyczyn przewidziane w Umowach przesłanki zmian oraz zasady ich wyceny nie mogły zostać uznane za dostatecznie obiektywne i przewidywalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut z pkt II. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. powiązany został z zarzutem naruszenia art. 184 u.f.p. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest przepisem wynikowym. Jego zastosowanie było uzależnione od uprzedniego wykazania, że środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wydatkowaniu. Skoro Minister nie wykazał skutecznie, że zmiany Umów naruszały pkt 22 lit. a i c rozdziału 6.5.2. Wytycznych z 2017 r., nie mógł odnieść skutku również zarzut niezastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Ogólne stwierdzenie, że prawidłowa ocena aneksów powinna prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia, nie zastępowało wykazania konkretnego błędu w ocenie dopuszczalności wprowadzonych zmian.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 215), zasądzając od Ministra na rzecz Spółki 5400 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.