Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1362/25, po rozpoznaniu skargi "F. P." Sp. z o.o. w Baczynie (dalej: "spółka"), uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "skarżący kasacyjnie") z dnia 7 grudnia 2019 r., nr 3/CE/PG/2019/ARiMR, w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi spółki była decyzja Prezesa ARiMR z 7 grudnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor OR ARiMR") z 5 września 2019 r. Decyzją tą odmówiono spółce udzielenia wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa położonego w Deszcznie z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków.
Dalej WSA wyjaśnił, że spółka złożyła wniosek o przyznanie tego wsparcia 25 czerwca 2019 r. W toku jego rozpoznawania organy ustaliły, że wcześniej, 17 lutego 2017 r., spółka wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gorzowie Wielkopolskim o przyznanie pomocy finansowej przeznaczonej dla producentów rolnych prowadzących w 2016 r. gospodarstwa, w których utrzymywano drób, położone na obszarze zapowietrzonym lub zagrożonym w związku z wystąpieniem grypy ptaków. Wniosek ten dotyczył łącznie 24 586 indyków utrzymywanych na fermach w Rakowie i Deszcznie. Decyzją z 25 kwietnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał spółce pomoc finansową.
Zdaniem organów przyznanie tej pomocy wyłączało możliwość uzyskania przez spółkę kolejnego wsparcia przewidzianego w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2018/1507 oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 17 maja 2019 r. w sprawie realizacji przez ARiMR zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego.
Prezes ARiMR przyjął, że zarówno pomoc przyznawana na podstawie § 13k rozporządzenia Rady Ministrów z 21 stycznia 2015 r., jak i wsparcie przewidziane w rozporządzeniu 2018/1507 oraz rozporządzeniu krajowym z 2019 r. służyły rekompensowaniu strat poniesionych przez producenta wskutek czasowego braku możliwości prowadzenia produkcji drobiarskiej. Według organu oba świadczenia dotyczyły tego samego gospodarstwa, tego samego okresu wystąpienia grypy ptaków, tego samego rodzaju strat oraz zwierząt tego samego gatunku. W konsekwencji uznał, że art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507 wyklucza przyznanie kolejnej rekompensaty.
Organ nie podzielił argumentacji spółki, że wcześniejsza pomoc w odniesieniu do gospodarstwa w Deszcznie obejmowała jedynie 5696 indyków sprzedanych do rzeźni, natomiast wniosek z 25 czerwca 2019 r. dotyczył pozostałych 12 635 indyków, które zostały zabite i zutylizowane z nakazu powiatowego lekarza weterynarii. Zdaniem Prezesa ARiMR liczba zwierząt uwzględniana przy ustalaniu wysokości pomocy wynikała ze szczegółowych regulacji właściwych dla danego mechanizmu wsparcia, nie zmieniało to jednak faktu, że obie formy pomocy miały rekompensować straty powstałe w tym samym gospodarstwie w związku z tym samym zdarzeniem.
W skardze do WSA spółka zarzuciła organom przede wszystkim naruszenie art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507 w związku z § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia krajowego z 2019 r. Jej zdaniem samo otrzymanie wcześniejszej pomocy dotyczącej gospodarstwa w Deszcznie nie mogło stanowić przesłanki odmowy, skoro wcześniejsza i późniejsza pomoc odnosiły się do innych zwierząt i innych postaci poniesionej straty. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z art. 140 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i poczynienie błędnych ustaleń, oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 140 k.p.a., przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji wszystkich przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 313/20, WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd uznał wówczas, że wobec następczego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z 25 kwietnia 2017 r. nie można było przyjąć, iż spółka otrzymała wcześniejszą rekompensatę w rozumieniu art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507. Stwierdzenie nieważności działało bowiem ze skutkiem wstecznym, a zatem eliminowało także skutki prawne wcześniejszej decyzji o przyznaniu pomocy. WSA uznał ponadto, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Na skutek skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR wyrok ten został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 918/21, a sprawę przekazano WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie nie spełniało wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nie dokonał bowiem właściwej wykładni art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507 i nie wyjaśnił prawnego związku między wcześniejszą decyzją o przyznaniu pomocy krajowej a decyzjami wydanymi w sprawie wsparcia finansowanego częściowo ze środków Unii Europejskiej.
Nadto NSA podkreślił, że art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507, odczytywany w związku z art. 4 lit. c tego aktu, służy zapobieganiu udzielaniu podwójnej pomocy. Wydatki poniesione przez Polskę kwalifikują się do częściowego finansowania przez Unię tylko wtedy, gdy za wskazany okres "na zwierzę lub produkt" nie przyznano żadnej rekompensaty z tytułu pomocy państwa lub ubezpieczenia ani nie otrzymano wkładu finansowego Unii na podstawie rozporządzenia nr 652/2014. WSA powinien był zatem rozważyć znaczenie użytego w tym przepisie sformułowania "na zwierzę lub produkt" oraz ustalić, czy wcześniejsza i późniejsza pomoc rzeczywiście dotyczyły tych samych zwierząt lub produktów.
NSA zwrócił także uwagę, że organy administracji ograniczyły się do stwierdzenia, iż obie formy pomocy dotyczyły tego samego gospodarstwa, rodzaju strat, okresu oraz zwierząt tego samego gatunku. Nie wyjaśniły natomiast w sposób dostateczny, czy chodziło o te same konkretne zwierzęta i tę samą szkodę.
Jednocześnie NSA zakwestionował przyjęcie przez WSA, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej pomoc automatycznie prowadziło do nieważności decyzji odmawiającej kolejnego wsparcia. Zależność między decyzjami, która może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji późniejszej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy wydanie decyzji w sprawie głównej nie byłoby prawnie możliwe bez wcześniejszej decyzji. Nie występuje natomiast wtedy, gdy wcześniejsza decyzja stanowiła jedynie element podstawy faktycznej późniejszego rozstrzygnięcia.
NSA stwierdził ponadto, że WSA nie wyjaśnił należycie podstaw zastosowania art. 135 p.p.s.a. wobec decyzji obu instancji ani powodów uznania, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowiło rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ze względu na wady uzasadnienia NSA uznał ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej za przedwczesną.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2025 r. w sprawie V SA/Wa 1362/25 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postepowania. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że stosownie do art. 153 i art. 190 p.p.s.a., związany był oceną prawną i wskazaniami sformułowanymi przez NSA. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, dlatego zarówno sąd ponownie orzekający, jak i organ administracji nie mogą odstąpić od oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu NSA.
WSA uwzględnił również ustalenia wynikające z wyroku NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1095/21, dotyczącego odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 25 kwietnia 2017 r. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA oraz decyzje organów stwierdzające nieważność decyzji o przyznaniu wcześniejszej pomocy. W sprawie I GSK 1095/21 NSA uznał, że stan faktyczny dotyczący liczby drobiu objętego wnioskiem z 2017 r. został dostatecznie ustalony. Z wniosku wynikało, że spółka ubiegała się o pomoc dotyczącą łącznie 24 586 sztuk drobiu, w tym 18 890 sztuk utrzymywanych w Rakowie i 5696 sztuk w Deszcznie. Ustalenia te umożliwiały dokonanie oceny, czy zachodziły podstawy do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy, z uwzględnieniem dokumentów dotyczących uboju oraz przymusowego zabicia i utylizacji indyków.
Dalej WSA wyjaśnił, że podczas rozprawy przed WSA 27 czerwca 2025 r. pełnomocnik Prezesa ARiMR oświadczył, że postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Kierownika Biura Powiatowego z 25 kwietnia 2017 r. nadal jest prowadzone przez Oddział Regionalny ARiMR i jego wynik nie jest jeszcze znany. Pełnomocnik spółki podał natomiast, że wydano decyzję nakazującą zwrot wcześniej otrzymanej pomocy i spółka miała pomoc tę zwrócić.
W ocenie WSA okoliczności te potwierdzały zasadność zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dla rozstrzygnięcia wniosku z 25 czerwca 2019 r. istotne było bowiem jednoznaczne ustalenie, czy spółka ostatecznie zachowała wcześniej przyznaną pomoc, czy ją zwróciła, w jakim zakresie pomoc ta dotyczyła gospodarstwa w Deszcznie oraz na jakie konkretnie zwierzęta została przyznana. Nieznany pozostawał także ostateczny wynik ponownie prowadzonego postępowania dotyczącego ważności decyzji z 25 kwietnia 2017 r. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie można było prawidłowo ocenić spełnienia przesłanki określonej w art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507.
WSA podzielił natomiast stanowisko NSA w sprawie I GSK 918/21, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej ani decyzji ją poprzedzającej. Decyzja z 25 kwietnia 2017 r. o przyznaniu pomocy krajowej nie stanowiła koniecznej podstawy prawnej późniejszych decyzji o odmowie wsparcia, lecz jedynie element stanu faktycznego uwzględnionego przez organy. Pomiędzy tymi decyzjami nie zachodziła więc zależność prawna, której ustanie wskutek stwierdzenia nieważności decyzji wcześniejszej powodowałoby nieważność rozstrzygnięć późniejszych.
Wykonując wskazanie NSA dotyczące wykładni art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507, WSA przyjął, że zawarte w nim sformułowanie "na zwierzę lub produkt" należy rozumieć jako odnoszące się do tego samego konkretnego zwierzęcia lub produktu, a nie do takiego samego rodzajowo zwierzęcia lub produktu. Oznacza to, że przeszkoda w przyznaniu wsparcia powstaje wówczas, gdy wcześniejsza rekompensata została przyznana za te same zwierzęta albo produkty, których dotyczy późniejszy wniosek. Samo stwierdzenie, że obie formy pomocy dotyczą zwierząt tego samego gatunku, tego samego gospodarstwa, okresu wystąpienia choroby i ogólnie tego samego rodzaju strat, nie jest wystarczające. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka wykładnia odpowiada celowi rozporządzenia i nie prowadzi do dopuszczenia podwójnego finansowania. Zakaz określony w art. 2 lit. d w związku z art. 4 lit. c rozporządzenia 2018/1507 ma zapobiegać dwukrotnej rekompensacie tej samej straty dotyczącej tych samych zwierząt lub produktów, a nie wyłączać pomoc tylko dlatego, że producent otrzymał wcześniej jakąkolwiek rekompensatę dotyczącą tego samego gospodarstwa i zwierząt tego samego gatunku.
Sąd pierwszej instancji zawarł też wskazania dla organu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ARiMR powinien dokonać pełnych, jednoznacznych i ostatecznych ustaleń faktycznych. Powinien w szczególności ustalić jaki jest wynik postępowania dotyczącego decyzji z 25 kwietnia 2017 r., czy spółka zwróciła wcześniej przyznaną pomoc, jakiej części pomocy dotyczył ewentualny zwrot, ile i które konkretnie zwierzęta z gospodarstwa w Deszcznie objęto pomocą z 2017 r., czy zwierzęta te są tymi samymi zwierzętami, których dotyczy wniosek z 25 czerwca 2019 r., czy przyznanie wsparcia na podstawie rozporządzenia 2018/1507 prowadziłoby w rzeczywistości do dwukrotnego zrekompensowania tej samej straty.
Ponadto organ powinien następnie zastosować wykładnię art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507 przedstawioną przez WSA. Niezależnie od tego Prezes ARiMR powinien rozważyć, w świetle art. 2 lit. c oraz pkt 10 preambuły rozporządzenia 2018/1507, czy po 30 września 2019 r. nadal istnieje materialnoprawna podstawa do przyznania wnioskowanego wsparcia. Rozporządzenie określało bowiem ramy czasowe ponoszenia wydatków i kwalifikowania ich do współfinansowania przez Unię, co może mieć znaczenie dla możliwości udzielenia pomocy po upływie wskazanej daty.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł skarżący kasacyjnie organ, zaskarżając go w całości i opierając:
A) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:
- 1) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: "p.u.s.a."), gdyż uzasadnienie wyroku jest wadliwe z uwagi na brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w tym brak wskazania konkretnych przepisów procedury administracyjnej, które miałyby zostać naruszone przez organ;
- 2) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.153 p.p.s.a. w związku z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., gdyż w istocie nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 26 lutego 2025 (sygn. akt I GSK 918/21);
- 3) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.133 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze w związku z art. 134 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art.107 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), gdyż nie skontrolował zaskarżonej decyzji według stanu istniejącego na dzień wydania tej decyzji, lecz według stanu istniejącego w dniu wydania skarżonego wyroku;
B) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507 z dnia 10 października 2018 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce (Dz.U.UE.L. 2018.255.7 z dnia 11 października 2018 r., dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) 2018/1507") przez zaniechanie zastosowania art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) 2018/1507, pomimo tego, że bezsporne i oczywiste pozostaje, iż 30 września 2019 r. minął i ta okoliczność faktyczna już nie ulegnie zmianie;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) 2018/1507 przez błędną wykładnię art. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) 2018/1507 polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem "na zwierzę lub produkt" należy rozumieć "to samo zwierzę lub produkt, a nie takie samo zwierzę lub produkt", gdy za prawidłową należy uznać wykładnię stosowaną przez organ, według której pojęcie "na zwierzę lub produkt" należy rozumieć rodzajowe określenie gatunku zwierzęcia albo produktu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zrzekł się uprawnienia do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "F. P." Sp. z o.o. w Baczynie wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na swoją rzecz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie spółka, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 i art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. polegający na niezastosowaniu się przez Sąd pierwszej instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 918/21.
Na podstawie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odpowiednio, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą zarówno sąd ponownie rozpoznający sprawę, jak i organ.
W wyroku I GSK 918/21 NSA wskazał, że poprzednie rozstrzygnięcie WSA było wadliwe przede wszystkim z powodu niedokonania wykładni art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507 i niewyjaśnienia relacji pomiędzy decyzją z 25 kwietnia 2017 r. przyznającą pomoc krajową a decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie. NSA zaznaczył, że samo późniejsze stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji nie prowadzi automatycznie do nieważności decyzji późniejszej, jeżeli decyzja wcześniejsza stanowiła jedynie element jej podstawy faktycznej, a nie konieczną podstawę prawną.
Sąd pierwszej instancji orzekając po raz drugi uwzględnił tę część oceny prawnej, odstępując od ponownego stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie zachodził taki stosunek zależności prawnej pomiędzy decyzjami, który pozwalałby stwierdzić nieważność decyzji objętej kontrolą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie można jednak uznać, że Sąd ten w pełni wykonał wskazania zawarte w wyroku I GSK 918/21. NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji do dokonania kontroli decyzji z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507 oraz do wyjaśnienia, czy wcześniejsza pomoc i wsparcie objęte wnioskiem z 25 czerwca 2019 r. dotyczyły tej samej szkody, zwierząt lub produktów. Tymczasem Sąd pierwszej instancji zasadnicze znaczenie przypisał nie stanowi sprawy istniejącemu w dacie wydania decyzji, lecz późniejszemu przebiegowi odrębnego postępowania nieważnościowego i oświadczeniom stron złożonym na rozprawie w 2025 r. Sąd nie przeprowadził natomiast pełnej oceny materiału, którym dysponował organ 7 grudnia 2019 r. Nie wyjaśnił również, czy dane dotyczące liczby indyków sprzedanych do rzeźni oraz indyków zabitych i zutylizowanych pozwalały już wówczas rozstrzygnąć, czy zachodzi ryzyko podwójnej rekompensaty.
W wyroku I GSK 918/21 NSA wskazał ponadto na potrzebę uwzględnienia ustaleń zawartych w wyroku I GSK 1095/21. Z ustaleń tych wynikało, że materiał sprawy pozwalał określić liczbę zwierząt utrzymywanych w poszczególnych gospodarstwach i objętych wcześniejszym wnioskiem. NSA w tym wyroku zakwestionował w szczególności twierdzenie, że nie było możliwe ustalenie, w jakiej części wcześniejsza pomoc dotyczyła drobiu z Rakowa, a w jakiej drobiu z Deszczna.
Sąd pierwszej instancji przytoczył wskazane stanowisko, ale nie wyprowadził z niego odpowiednich wniosków. Zamiast ocenić, czy materiał istniejący w dacie wydania decyzji umożliwiał rozgraniczenie poszczególnych grup zwierząt i odpowiadających im strat, uzależnił wynik kontroli od późniejszego rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego oraz od tego, czy spółka ostatecznie zwróciła wcześniej otrzymaną pomoc. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a. jest zasadny w zakresie, w jakim WSA nie przeprowadził kontroli zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w wyroku I GSK 918/21.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. dotyczący wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia ma szczególne znaczenie w przypadku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchylenie decyzji na tej podstawie wymaga wskazania konkretnych przepisów postępowania naruszonych przez organ, wyjaśnienia sposobu ich naruszenia oraz wykazania, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że usprawiedliwiony był zarzut niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, a uchybienie to uzasadniało uchylenie decyzji Prezesa ARiMR. Sąd nie wskazał jednak jednoznacznie, który konkretnie przepis postępowania administracyjnego został naruszony. Dopiero z przedstawionego wcześniej stanowiska skarżącej można wnosić, że chodziło o art. 7 lub art. 77 § 1 k.p.a., ewentualnie o art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Samo przytoczenie w części sprawozdawczej zarzutów skargi nie zastępuje jednak obowiązku wskazania przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Nie wystarcza ogólne stwierdzenie, że stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony. Należało określić, jakie okoliczności powinny zostać ustalone przez organ w postępowaniu zakończonym decyzją z 7 grudnia 2019 r., jakimi dowodami organ wówczas dysponował, których dowodów nie przeprowadził oraz w jaki sposób uchybienie to mogło wpłynąć na zastosowanie art. 2 lit. c lub d rozporządzenia 2018/1507.
Wadliwość uzasadnienia ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie również dlatego, że Sąd pierwszej instancji uczynił podstawą uchylenia decyzji okoliczności, które powstały albo zostały ujawnione już po jej wydaniu. Nie wyjaśnił zarazem, dlaczego okoliczności te mogły świadczyć o naruszeniu przez organ przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji w 2019 r. Uzasadnienie wyroku nie pozwala zatem jednoznacznie ustalić, jakie naruszenie procedury administracyjnej Sąd przypisał organowi i dlaczego naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwia to pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Jako usprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na tym, że przeprowadzono kontrolę decyzji według stanu istniejącego w dacie wydania wyroku, a nie według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji administracyjnej.
Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny ma co do zasady charakter następczy i jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu nie jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej według stanu istniejącego w dniu orzekania, lecz ocena, czy organ wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie na podstawie okoliczności istniejących w czasie jego podejmowania. Późniejsze zdarzenia mogą być brane pod uwagę jedynie wyjątkowo, jeżeli służą wyjaśnieniu stanu istniejącego już w dacie wydania decyzji. Nie mogą natomiast stanowić podstawy przypisania organowi naruszenia prawa, jeżeli w chwili wydawania decyzji nie istniały albo nie mogły być przez organ uwzględnione.
Sąd pierwszej instancji powołał się na złożone podczas rozprawy 27 czerwca 2025 r. oświadczenia pełnomocników stron. Z oświadczenia pełnomocnika organu wynikało, że postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji z 25 kwietnia 2017 r. nadal się toczy i nie jest znany jego wynik. Pełnomocnik spółki podał natomiast, że wydano decyzję zwrotową i wcześniej przyznana pomoc miała zostać przez spółkę zwrócona. Na podstawie tych okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozumowanie jest nieprawidłowe. W dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. 7 grudnia 2019 r., istniała w obrocie prawnym decyzja z 25 kwietnia 2017 r. przyznająca spółce pomoc finansową, a pomoc została wypłacona. Późniejsze wszczęcie postępowania nieważnościowego, wydanie kolejnych rozstrzygnięć w tej sprawie oraz ewentualny zwrot pomocy nie mogły przesądzać o zgodności z prawem decyzji wydanej w 2019 r. Sąd pierwszej instancji powinien był ustalić, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego 7 grudnia 2019 r. organ miał podstawy do przyjęcia, że wcześniejsza rekompensata stanowiła przeszkodę do przyznania wsparcia. Nie był natomiast uprawniony do uchylenia decyzji dlatego, że kilka lat później zmianie uległ stan dotyczący wcześniejszej pomocy albo że nadal nie zakończono postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z 2017 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ właśnie późniejszym zdarzeniom WSA przypisał decydujące znaczenie dla uwzględnienia skargi.
Również jako usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. c rozporządzenia 2018/1507 dotyczący niezastosowania art. 2 lit. c rozporządzenia 2018/1507.
Zgodnie z tym przepisem płatności na rzecz beneficjentów w ramach nadzwyczajnych środków wspierania rynku powinny zostać dokonane najpóźniej do 30 września 2019 r. Regulacja ta określała końcowy termin realizacji pomocy przewidzianej w rozporządzeniu. Termin ten miał charakter materialnoprawny i wynikał bezpośrednio z prawa Unii Europejskiej.
W niniejszej sprawie wniosek spółki został złożony 25 czerwca 2019 r., natomiast decyzję organu pierwszej instancji wydano 5 września 2019 r., a decyzję Prezesa ARiMR – 7 grudnia 2019 r. W chwili wydania decyzji odwoławczej termin określony w art. 2 lit. c rozporządzenia 2018/1507 już upłynął. Nie było więc prawnie możliwe dokonanie na rzecz spółki płatności w terminie przewidzianym w tym przepisie. Okoliczność ta ma charakter obiektywny i nie może ulec zmianie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie było zatem wystarczające zamieszczenie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazania, aby organ dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważył, czy po 30 września 2019 r. istnieje materialnoprawna podstawa udzielenia pomocy. To do Sądu należało dokonanie wykładni i zastosowanie bezpośrednio obowiązującego przepisu prawa Unii.
Sąd administracyjny nie może uchylić decyzji i przenieść na organ obowiązku rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jeżeli okoliczności potrzebne do jego oceny są bezsporne, a przepis prawa materialnego wyznacza jednoznacznie końcowy termin realizacji środka pomocowego. Sąd pierwszej instancji powinien był zatem ocenić wpływ upływu terminu określonego w art. 2 lit. c rozporządzenia 2018/1507 na możliwość uwzględnienia wniosku spółki. Zaniechanie tej oceny doprowadziło do przedwczesnego uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego postępowania, mimo że upływ terminu wynikającego z prawa Unii mógł stanowić samodzielną przeszkodę udzielenia wsparcia.
Jako niezasadny zaś należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507 polegający na błędnej wykładni art. 2 lit. d rozporządzenia 2018/1507 w zakresie, w jakim organ utrzymuje, że użyte w tym przepisie określenie "na zwierzę lub produkt" należy rozumieć jako rodzajowe oznaczenie gatunku zwierzęcia albo kategorii produktu.
Zgodnie z art. 2 lit. d rozporządzenia wydatki poniesione przez Polskę kwalifikują się do częściowego finansowania przez Unię jedynie wtedy, gdy za wskazany okres na zwierzę lub produkt nie przyznano żadnej rekompensaty z tytułu pomocy państwa ani ubezpieczenia oraz nie otrzymano w odniesieniu do nich wkładu finansowego Unii na podstawie rozporządzenia nr 652/2014. Celem tego przepisu, odczytywanego w związku z art. 4 lit. c rozporządzenia, jest zapobieżenie podwójnej rekompensacie tej samej straty. Nie wynika z niego natomiast generalne wyłączenie z pomocy każdego producenta, który w odniesieniu do tego samego gospodarstwa otrzymał jakąkolwiek wcześniejszą rekompensatę dotyczącą zwierząt tego samego gatunku.
Przyjęcie wykładni proponowanej przez organ prowadziłoby do nadmiernego rozszerzenia zakresu wyłączenia. Otrzymanie rekompensaty dotyczącej części stada wyłączałoby bowiem pomoc odnoszącą się do innych zwierząt tego samego gatunku, nawet gdyby poniesiona w odniesieniu do nich strata nie została wcześniej w żaden sposób zrekompensowana. Taki skutek nie znajduje dostatecznej podstawy w treści art. 2 lit. d rozporządzenia i wykracza poza cel polegający na zapobieganiu nadmiernej lub podwójnej rekompensacie.
Określenie "na zwierzę lub produkt" należy zatem odnosić do konkretnej szkody związanej z określonym zwierzęciem albo produktem objętym danym mechanizmem wsparcia. Nie oznacza to konieczności indywidualnego oznaczenia każdego zwierzęcia, lecz wymaga ustalenia, czy wcześniejsza i późniejsza pomoc dotyczą tej samej grupy zwierząt, tych samych produktów oraz tej samej ekonomicznie straty. Samo stwierdzenie, że pomoc dotyczyła tego samego gospodarstwa, okresu wystąpienia choroby i zwierząt tego samego gatunku, nie przesądza jeszcze o podwójnym finansowaniu. Konieczne jest porównanie zakresu wcześniejszej pomocy z zakresem wsparcia objętego późniejszym wnioskiem.
W niniejszej sprawie znaczenie mogło mieć rozróżnienie pomiędzy 5696 indykami sprzedanymi do rzeźni, objętymi – według twierdzeń spółki – wcześniejszą pomocą, a 12635 indykami zabitymi i zutylizowanymi z nakazu organu weterynaryjnego, których dotyczył wniosek z 2019 r. Jeżeli były to odrębne grupy zwierząt i inne straty, samo otrzymanie wcześniejszej pomocy nie stanowiłoby przeszkody określonej w art. 2 lit. d rozporządzenia. Gdyby natomiast zakres obu świadczeń pokrywał się, przyznanie kolejnej pomocy prowadziłoby do niedopuszczalnej podwójnej rekompensaty. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem odrzucił rodzajową wykładnię proponowaną przez organ.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien dokonać kontroli decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego 7 grudnia 2019 r., w tym odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. Będzie on także zobowiązany jeszcze raz wykonać zalecenia wynikające z wyroku NSA w sprawie I GSK 918/21. Powinien on także ocenić skutki upływu terminu określonego w art. 2 lit. c rozporządzenia 2018/1507 dla możliwości udzielenia wsparcia. Dopiero gdyby uznał, że przepis ten nie stanowi samodzielnej przeszkody przyznania pomocy, powinien zbadać, na podstawie materiału istniejącego w dacie wydania decyzji, czy wcześniejsza rekompensata i pomoc objęta wnioskiem z 25 czerwca 2019 r. dotyczyły tej samej grupy zwierząt i tej samej szkody w rozumieniu art. 2 lit. d rozporządzenia.
Ze względów jak wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł.