Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2025 r. V SA/Wa 272/25, oddalił skargę T. U. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 20 listopada 2024 r. nr DRP.WPAIV.411.2028.2024.JO, L.dz.22810.93X0388K6 w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego – art. 153 p.p.s.a. poprzez:
- 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu oceny prawnej dotyczącej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez organ prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 4a, a także art. 26c ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44; dalej: "ustawa o rehabilitacji") polegające na uznaniu przez Sąd, że terminowość poniesienia miesięcznych kosztów płacy zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych w kontekście art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji jest ustalana w oparciu o przepisy określające obowiązek i sposób ich ponoszenia, a więc w przypadku należności składkowych ZUS opłacanych za osoby niepełnosprawne data faktycznego wywiązywania się z obowiązku ich zapłaty jest, zdaniem Sądu, ustalana w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanych na tej podstawie przepisach wykonawczych (Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek do których poboru jest zobowiązany ZUS), a z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, zdaniem Sądu, że funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość, co pozostaje w sprzeczności z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2427/23, uchylającym decyzję Prezesa Zarządu PFRON z 21 września 2023 r., zgodnie z którą poprzez pojęcie kosztów płacy, w rozumieniu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, należy rozumieć wynagrodzenie (i jego pochodne) wypłacane pracownikom niepełnosprawnym, tak więc organ badając spełnienie wymogu określonego w ww. przepisie powinien dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do konkretnego pracownika niepełnosprawnego w danym okresie (a nie co do zbiorczej nieterminowości) i organ powinien badać faktyczne (rzeczywiste) poniesienie składek, czyli ich opłacenie przez pracodawcę, nie zaś ich rozliczenie, czy zaksięgowanie przez ZUS (organ powinien ustalić, w jakiej dacie pracodawca poniósł, tj. opłacił należne za dany miesiąc składki w odniesieniu do poszczególnych pracowników niepełnosprawnych),
- 2. niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu oceny prawnej dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania przez organ (zgodnie z art. 7, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie przez Sąd, że organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zrealizował zalecenia zawarte w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 2427/23, tymczasem organ nadal opiera swoje ustalenia na dokumentach otrzymanych z ZUS, w których podstawą są rozliczenia całości składek wpłaconych przez pracodawcę i wymaganych przepisami prawa, bez rozróżnienia, które wpłaty były dokonywane za zatrudnione osoby niepełnosprawne, zgodnie z przyjętą za ZUS zasadą, że niedopłata na koncie pracodawcy jest proporcjonalnie rozliczana w stosunku do zatrudnionych osób pełnosprawnych i niepełnosprawnych, co pozostaje w sprzeczności z treścią oceny prawnej dokonanej przez Sąd w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2427/21, zgodnie z którą organ ma obowiązek dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do konkretnego pracownika niepełnosprawnego w danym okresie, nie zaś co do zbiorczej nieterminowości, przy czym organ powinien dokonać ustalenia, czy na indywidualnym koncie zatrudnionych przez stronę osób niepełnosprawnych widniały za kwestionowane okresy informacje o niedopłacie, a ponadto czy ewentualna niedopłata wynikała z nieterminowego uregulowania należności za zatrudnione osoby niepełnosprawne,
- II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na błędnym uznaniu przez Sąd i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi poprzez uznanie, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił, że Skarżąca nie opłaciła w terminie składek za zatrudnione osoby niepełnosprawne, co zdaniem Sądu wynika z dokumentów przesłanych przez ZUS, przy braku jednoznacznych dowodów (zdaniem Sądu) ze strony Skarżącej, a przy błędnym założeniu ze strony Sądu, że jakakolwiek nieprawidłowość w opłacaniu składek przez płatnika znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno na koncie pracownika niepełnosprawnego, jak i pełnosprawnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi, gdy tymczasem należyte zbadanie i ocena dokumentów przesłanych przez Skarżącą, w tym wyciągów bankowych, mogłyby doprowadzić do stwierdzenia przez organ (albo w ostateczności przez Sąd), że kwota należnych składek za osoby niepełnosprawne była uiszczona w terminie i nie spowodowała zaległości po stronie płatnika, zwłaszcza przy założeniu, że organ bada tylko terminowość składki za osoby niepełnosprawne,
W ocenie Skarżącej, Sąd pierwszej instancji odstąpił od wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, jaka została wyrażona w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 2427/23. Organ powinien był zbadać terminowość poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do konkretnego pracownika niepełnosprawnego w danym okresie, a nie zbiorczą (ogólną) nieterminowość. W świetle powołanego przepisu terminowo ponoszone przez pracodawcę powinny być koszty płacy związane z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego. Jak poprzednio wskazał Sąd, chodzi o faktyczne (rzeczywiste) poniesienie składek, a nie ich rozliczenie lub zaksięgowanie przez ZUS.
Aktualnie Sąd odwołał się, odmiennie niż poprzednio, do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które regulują kwestie zaliczenia wpłat (wszystkich) dokonanych przez pracodawcę podkreślając, że koszty płacy są kosztami ponoszonym w całości przez pracodawcę. Organ ponownie zaprezentował stanowisko, że brak jest pierwszeństwa w opłaceniu składek i rozliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne za osoby niepełnosprawne, a potem na pozostałych zatrudnionych. Wbrew wyrokom organ wskazał, że uiszczając terminowo część należności składkowych Skarżąca spowodowała, że w stosunku do każdego z pracowników, w tym również niepełnosprawnych, powstała niedopłata wymagająca uzupełnienia. Rozstrzygnięcie nadal oparto na ustaleniach dokonanych przez ZUS w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd, podobnie jak organ, uważa, że pracodawca musi uregulować wszystkie wymagane przepisami prawa należności wobec pracowników (pełnosprawnych, jak i niepełnosprawnych), aby móc korzystać z dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych.
Tymczasem, organ powinien skontrolować tylko wpłaty dokonywane za zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych. Postępowanie dowodowe nie zostało więc przeprowadzone z zachowaniem wymagań określonych w k.p.a.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nie złożył.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., podstaw nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło wyłącznie w granicach podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednak ich szczegółowa analiza wykazała, że wszystkie odnosiły się do naruszenia przepisów postępowania. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, analizowana przez pryzmat uchwały o sygn. akt I OPS 10/09, uzasadniała rozpoznanie wszystkich zarzutów, a stwierdzone uchybienia konstrukcyjne wniesionego przez Skarżącą środka odwoławczego nie były na tyle poważne, aby ocenić je jako częściowo dyskwalifikujące skargę kasacyjną. Uchybienia te polegały na błędnej kwalifikacji zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zamiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ponadto braku wyjaśnienia, na czym polegała jego błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie. Dotyczyły też nieprzywołania w podstawie kasacyjnej odnośnych przepisów art. 145 p.p.s.a., które powinny stać się oczekiwaną przez Skarżącą podstawą prawną wyroku uwzględniającego skargę, których miano nie zastosować.
Zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony wnoszącej skargę kasacyjną w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych; może jedynie odnieść się do tych zarzutów które zostały wyartykułowane i ewentualnie je doprecyzować przez pryzmat uzasadnienia skargi kasacyjnej. Natomiast zarzuty, które zostały wyeksponowane w skardze kasacyjnej, okazały się, poprzez ich nadmiernie rozbudowaną treść zdaniami wielokrotnie złożonymi, relatywnie trudne do zrozumienia, choć istotę poruszonych w nich zagadnień można było przedstawić w bardziej przystępny i skoncentrowany sposób.
Podstawową kwestią, której dotyczyła skarga kasacyjna, była ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku tego Sądu o sygn. akt V SA/Wa 2427/23 oraz uwzględnił zawartą w nim wykładnię art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, czy też doszło do naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zauważyć też należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogły pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w tych orzeczeniach. Nie jest możliwe przy ponownym rozpoznawaniu sprawy formułowanie ocen prawnych, które byłby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ art. 153 p.p.s.a. nie naruszył.
W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt V SA/Wa 2427/23 wskazano, że na gruncie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji sądy administracyjne przyjęły, że przez "koszty pracy" należy rozumieć wynagrodzenie i jego pochodne wypłacane pracownikowi niepełnosprawnemu. Organ, badając warunek określony w tym przepisie, powinien co do zasady dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów pracy w odniesieniu do konkretnego pracownika niepełnosprawnego w danym okresie, a nie zbiorczej (ogólnej) nieterminowości. W świetle tego przepisu terminowo ponoszone przez pracodawcę mają być tylko koszty pracy pracownika niepełnosprawnego. Co do zasady chodzi tu o faktyczne poniesienie składek, czyli ich opłacenie przez pracodawcę, a nie rozliczenie, czy zaksięgowanie przez ZUS. Decydujące znaczenie powinno mieć ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki w odniesieniu do poszczególnych pracowników niepełnosprawnych.
Tym samym oznacza to w ocenie Sądu wadliwe ustalenie stanu faktycznego i naruszenie przez organy przepisów art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 k.p.a., które jako miarodajne dla ustalenia okoliczności poniesienia miesięcznych kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych przyjęły dopiero rozliczenie i zarachowanie wpłat przez ZUS z pominięciem dowodów przedstawionych przez stronę.
Polecono organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienie kwestii nieopłacenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych w terminie, biorąc pod uwagę ukształtowany pogląd, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów płacy odnosi się wyłączenie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Przy czym organ ustaleń tych nie może ograniczać do informacji z ZUS, ale wziąć pod uwagę także deklaracje i dowody wpłat przedstawione przez pracodawcę.
Z powyższego wynikało, że w świetle art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, organ obowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ukierunkowane na to, czy Skarżąca w dopuszczalnym terminie poniosła miesięczne koszty płacy związane z wynagrodzeniami pracowników niepełnosprawnych należnych za danym miesiąc za tych pracowników. W taki sposób zinterpretowano powołaną regulację w cytowanym wyroku i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie przyjął innej jej wykładni.
Zgromadzone w aktach sprawy dowody potwierdzają, że organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu podjął starania w celu ustalenia, czy Skarżąca terminowo ponosiła miesięczne koszty płacy związane z wynagrodzeniami zatrudnianych pracowników niepełnosprawnych. Zgromadzone dowody nie pozwalały jednak ustalić, że należności te w dopuszczalnych terminach zostały poniesione za pracowników niepełnosprawnych w wymaganych wysokościach. Żaden z tytułów przelewów nie zawierał informacji, które pozwoliłyby powiązać dokonywane wpłaty z należnościami za pracowników niepełnosprawnych. Sytuacja byłaby klarowna, gdyby Skarżąca zatrudniała wyłącznie osoby niepełnosprawne, na które otrzymywała dofinansowanie do wypłaconych im wynagrodzeń. Jednak w okolicznościach takich, jak w kontrolowanej sprawie, poza pracownikami niepełnosprawnymi Skarżąca zatrudniała także innych pracowników, a należności do ZUS były ponoszone przez Nią w nawiązaniu do składanych deklaracji rozliczeniowych, bez oznaczania, że dokonywane wpłaty dotyczą tylko pewnej wyselekcjonowanej grupy pracowników.
Dokonywane w istotnych dla sprawy terminach wpłaty nie odpowiadały wartościom zadeklarowanym. Nie można było natomiast w sposób sztuczny przyjąć, że jeżeli dokonana wpłata była wystarczająca do pokrycia ogółu należności, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, choć nie była wystarczająca do pokrycia kwoty deklarowanej w pełnej wysokości, to pracodawca dopełnił wymagań, które wynikały z tej regulacji. Godziłoby to bowiem w zasadę równego traktowania ubezpieczonych, wyrażoną w art. 2a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dotyczy ona w szczególności warunków objęcia systemem ubezpieczeń społecznych, obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, obliczania wysokości świadczeń oraz okresu wypłaty świadczeń i zachowania prawa do świadczeń. To zaś ta ustawa normuje zasady regulowania należności z tytułu składek, w tym ustalania ich wysokości, terminy opłacania i zasady rozliczania, a nie ustawa o rehabilitacji.
Uzupełnione przez organ postępowanie dowodowe pod kątem ustalenia, czy w przepisanych terminach zapłacone zostały składki należne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, nie pozwoliło potwierdzić tej okoliczności. Zgromadzone dowody nie pozwalały ustalić, że Skarżąca ponosiła koszty płacy, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, za dany okres rozliczeniowy w terminie wynikającym z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. W konsekwencji, nie można było przyjąć, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił prawidłowość przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, której nie można było uznać za wykraczającą poza granice wynikające z art. 80 k.p.a. Zakres zgromadzonych dowodów nie naruszał przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., które poddawał się kontroli.
Skarżąca kwestionowała braki w materialne dowodowym oraz ustalenia poczynione na podstawie zgromadzonych dowodach, ale pomimo wezwania organu nie dostarczyła dowodów, które pozwoliłyby na odmienne ustalenia. Dowody, które przedłożyła, nie pozwalały na ustalenie, że dokonywane wpłaty były realizowane na poczet należnych składek za pracowników niepełnosprawnych, niezależnie od podnoszonej przez organ prawnej możliwości wskazywania tytułu, na który dana wpłata miała być przeznaczona zgodnie z intencją wpłacającego pracodawcy. Nie wykazała, że istnieją dowody na dokonanie innych ustaleń faktycznych. Skarżąca powinna zaś współdziałać z organem w wyjaśnianiu istotnych dla sprawy okoliczności, skoro była beneficjentem otrzymanej pomocy publicznej. Organ zgromadził materiał dowodowy, który stanowił podstawę poczynionych ustaleń, a który nie pozwalał na weryfikację stanowiska Skarżącej.
Nie można było uznać za zasadne stanowiska Skarżącej, że skoro dokonywała wpłat w wysokości wystarczającej na pokrycie należnych składek na pracowników niepełnosprawnych bez zakomunikowania tego organowi, to spełniła warunki określone w ustawie o rehabilitacji. Taka teza naruszałaby zasadę swobodnej oceny dowodów, a więc godziłaby w art. 80 k.p.a. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że ZUS, dokonując rozliczenia otrzymanych wpłat, postępował zgodnie z przepisami o systemie ubezpieczeń społecznych, a skutkiem rozliczeń były niedobory na kontach wszystkich pracowników, a nie tylko pełnosprawnych. Brak było natomiast dowodów na to, że niedobory te nie dotyczyły kont pracowników niepełnosprawnych.
Z podanych względów skargę kasacyjną oceniono jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw, przez co została ona w całości oddalona, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.