Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 523/17 oddalił skargę S. z siedzibą w [...] (dalej określane jako Skarżący lub pracodawca) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Uznał bowiem, że wynagrodzenie przysługujące niepełnosprawnej pracowniczce – J. J. za grudzień 2015 r. i styczeń 2016 r. nie zostało wypłacone na rachunek bankowy pracowniczki. Wypłacono je na rachunek D. [...].
Zatem sprzecznie z normą art.26a1 ust. 1a pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst. jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 573; dalej określanej jako ustawa o rehabilitacji zawodowej). Nie uwzględnił argumentacji pracodawcy, że sprawie zaistniały szczególne okoliczności. Pracownica udzieliła D. pełnomocnictwo do odbioru jej wynagrodzenia. Nadto rodzaj występującej u niej niepełnosprawności uzasadniał przyjęcie takiego rozwiązania.
Oddalając skargę na powyższą decyzję WSA w Warszawie generalnie podzielił stanowisko organów obu instancji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. W treści powołanego przepisu określone zostały warunki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i wynika z nich, że takie dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli pracodawca nie przekazał wynagrodzenia dla pracownika niepełnosprawnego w określony w przepisie sposób. A zatem Skarżący chcąc uzyskać dofinasowanie był zobowiązany do wypłaty wynagrodzenia jedynie w sposób wskazany w treści przepisu.
Zaznaczył. że skoro w odniesieniu do niepełnosprawnej pracownicy, nie spełniono określonych warunków wypłaty wynagrodzenia, nie mają znaczenia argumenty odwołujące się do stopnia jej niepełnosprawności i złożenia oświadczenia o przekazywanie wynagrodzenia na konto D. [...]. Zdaniem WSA, przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej nie przewiduje możliwości wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w takim przypadku, gdyż określa precyzyjnie sposób wypłaty wynagrodzenia (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2595/15). Organ był zatem zobowiązany do wydania decyzji nakazującej zwrot dofinansowania.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również uchybień w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 K.p.a.
W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok S,, zaskarżając wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 259, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 202, dalej określanej skrótem K.p.a.) w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji obu instancji wskazanych wyżej przepisów i wynikających z nich zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji i ich rozstrzygnięć oraz stosowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającego na zignorowaniu i odstąpieniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy od interpretacji PFRON, który w publikacji internetowej z 21 listopada 2012 r. sam uznał konieczność akceptowania w uzasadnionych życiowo sytuacjach pracowników niepełnosprawnych wypłaty ich wynagrodzenia na wskazany przez nich rachunek osoby trzeciej;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji obu instancji wskazanego wyżej przepisu poprzez brak poczynienia należytych ustaleń w zakresie istnienia po stronie pracowników niepełnosprawnych trudności w codziennej egzystencji, uzasadniających wskazanie przez pracowników konta domu pomocy społecznej do wypłaty ich wynagrodzenia;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.) w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji obu instancji wskazanego wyżej przepisu poprzez nieuzasadnioną ocenę, że po stronie pracowników niepełnosprawnych nie występują trudności w codziennej egzystencji z uwagi na okoliczność, że pracownicy ci samodzielnie podpisali umowy o pracę, choć z samego faktu zamieszkiwania w domu pomocy społecznej oraz treści orzeczeń o stopniu niepełnosprawności wynikają wnioski przeciwne;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji obu instancji wskazanego wyżej przepisu poprzez brak należytego, jasnego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które zamiast na faktach i dowodach co do okoliczności istotnych dla sprawy opiera się na nieuzasadnionych domniemaniach i założeniach;
- 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia, które nie odnosi się do licznych i różnorodnych zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącą, a skupiając się jedynie na bezspornym fakcie wypłaty wynagrodzenia pracowników na konto D., nie wyjaśnia wcale istoty sporu
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 26a 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przekazanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych na wskazane przez nich wyraźnie konto bankowe należące do domu pomocy społecznej, w którym zamieszkują powoduje utratę prawa do otrzymania przez pracodawcę dofinansowania do wynagrodzeń z tytułu pracowników niepełnosprawnych, a w konsekwencji rodzi obowiązek zwrotu uprzednio otrzymanego dofinansowania
- 2) art. 26a 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego jest zawsze i bezwzględnie, niezależnie od indywidualnej sytuacji życiowej konkretnego pracownika, przekazanie wynagrodzenia na jego rachunek bankowy, a nie na rachunek podmiotu trzeciego, wskazany przez pracownika, choć wykładnia taka stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, gdyż wypłata wynagrodzenia na konto wskazane przez pracownika w wystarczającym stopniu zapobiega próbom oszustw i nadużyć możliwych przy gotówkowej formie wypłaty wynagrodzenia, który to cel przyświecał wprowadzeniu tego warunku.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreślił, że przyjęte w ustawie rozwiązanie dotyczące wypłaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym ma charakter ochronny i gwarancyjny. Bowiem gwarantuje, ze pracownik otrzyma wynagrodzenie i to w pełnej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki, wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Z uwagi na komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie została przez sąd pierwszej instancji sprowadzona do zagadnienia niespełnienia przez Skarżącego warunków wypłaty wynagrodzenia, które ustawodawca określił w art. 26a ust.1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zgodnie z tym przepisem, dofinansowanie (miesięczne) do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego ze środków PFRON nie przysługuje, jeżeli wynagrodzenie tego pracownika nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na jego adres zamieszkania, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. WSA uznał, że skoro warunków tych nie spełniono, nie mają znaczenia podnoszone w skardze argumenty o zaistnieniu w sprawie szczególnych okoliczności polegających na tym, że pracownica złożyła oświadczenia o przekazywanie jej wynagrodzenia na konto D. [...]" oraz, że miało to związek ze stopniem i charakterem jej niepełnosprawności.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w całości powtórzył argumentację organów, uzupełniając ją o wyrywkowe tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2595/15, Jednak przyjęty przez Sąd pierwszej instancji pogląd w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest jednak trafny. Tym bardziej, że wskazany wyrok NSA zapadł w odmiennych okolicznościach sprawy. W szczególności w orzeczeniu tym NSA nie zajmował się problematyką stosowania prawa materialnego w aspekcie istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy, albowiem w stanie faktycznym ówcześnie rozpoznawanej sprawy, wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych wypłacane były w formie gotówkowej.
Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organów administracji, w szczególności zaakceptował ich pogląd w zakresie nieistotności w rozpoznawanej sprawie okoliczności dotyczących wpłacania na rachunek bankowy D. [...] w [...] należności z tytułu wynagrodzenia za pracę konkretnej niepełnosprawnej pracownicy, które wskazały taki sposób przekazywania ich wynagrodzenia. Tymczasem te okoliczności mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, na co trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że Naczelny Sad Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, podziela stanowisko wyrażone w odniesieniu do tej samej pracownicy, lecz innego okresu wypłacania wynagrodzenia, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 2385/18. Zgodnie z nim domy pomocy społecznej są - ustawowo określonymi - jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, o szczególnych zadaniach. Do nich należy zapewnianie ich mieszkańcom całodobowej opieki oraz zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb bytowych, opiekuńczych i wspomagających (art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; tekst. jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2268). Już tylko z tego względu pobyt w D. w [...] osoby wskazanej w kwestionowanej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, winien być wzięty pod uwagę przez organy, jako okoliczność wymagająca wyjaśnienia z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej.
W przepisie tym dopuszczono możliwość przekazywania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. W świetle tego przepisu koniecznym jest dokonanie interpretacji pojęcia "adres zamieszkania pracownika" i każdorazowe odniesienie jego normatywnego znaczenia do okoliczności sprawy. Obowiązek ten wynika z niedookreślonego charakteru tego pojęcia, które - na gruncie przepisów cyt. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - służy opisaniu związku danej osoby z określonym miejscem. W zależności więc od okoliczności sprawy organ stosujący prawo może ustalić istnienie takiego związku w oparciu o dodatkowe kryteria, uznając na przykład, że decydującym jest miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1740), bądź miejsce zwykłego lub tymczasowego pobytu.
Nie bez znaczenia jest także sytuacja osobista osób przebywających w domu pomocy społecznej, która może stanowić przeszkodę w realizowaniu każdej z przewidzianych w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej form przekazywania wynagrodzenia (np. z powodu nieposiadania rachunku bankowego i braku zgody na jego założenie), co - wobec utrudnionych warunków zatrudniania takich osób - w konsekwencji prowadziłoby do wykluczenia ich z rynku pracy, a więc powstania zjawiska całkowicie sprzecznego z aksjologią cyt. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że trudną sytuację osobistą osoby, której wynagrodzenie było - w ocenie organów - przekazywane z naruszeniem art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, uprawdopodabnia argumentacja przedstawioną przez Skarżącego kasacyjnie, odwołująca się do informacji z DSP Leśny, dotycząca konieczności stałego monitorowania, edukowania, wspierania a w razie konieczności korygowania zachowań wymienionych osób.
Podkreślić trzeba, że skoro osoby przebywające w domach pomocy społecznej wymagają całodobowej opieki, nie mogąc samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, którym nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, to niewątpliwie ich sytuacja osobista może wymagać podjęcia działań zabezpieczających także w zakresie przekazywania świadczeń z tytułu umowy o pracę, co może być realizowane w różnych formach, adekwatnych do ich potrzeb i możliwości domu pomocy społecznej oraz pracodawcy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punktach I. 1-4 oraz II. 1-2 petitum skargi kasacyjnej są uzasadnione a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu.
Nieusprawiedliwiony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który autor skargi kasacyjnej upatruje w braku należytego uzasadnienia wyroku, który "nie odnosi się do licznych i różnorodnych zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącą". Przypomnieć trzeba, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może być - co do zasady - przedmiotem skutecznego zarzutu w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., umożliwiając stronom i NSA kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym z jakiego powodu nie podzielił zarzutów skargi, w tym dlaczego prawidłowe było - w ocenie WSA - stanowisko organu co do nieistotności podnoszonych w skardze argumentów (złożenia oświadczenia dot. przekazywania wynagrodzenia na konto D. [...]" oraz stopnia niepełnosprawności pracowników). Jest więc oczywiste, że w tym zakresie ocena rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji była możliwa, co prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że wobec wyjaśnienia istoty sprawy możliwe jest rozpoznanie skargi. Z tego względu, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., NSA rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z V[...] lutego 2016 r., znak [...].
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, a ponadto poczyni stosowne ustalenia faktyczne w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, czy wystąpiła negatywna przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, wskutek czego stronie skarżącej nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265