Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 158/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA w Warszawie lub sądem I instancji) wyrokiem z 15 lipca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 242/24, po rozpoznaniu skargi G. T. i G. I. (dalej zwanych: skarżącymi) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej zwanego: organem II instancji lub Prezesem PGWWP) z 24 listopada 2023 r. nr KWT.70.284.2023 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa PGWWP na rzecz skarżących kwoty po 647 zł.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach (dalej zwany: organem I Instancji) decyzją z 18 września 2023 r.: odmówił zatwierdzenia taryfy na zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin I. i T. na okres 3 lat; nałożył na W. Sp. z.o.o. (dalej zwana: spółką) obowiązek przedłużenia w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji poprawionego wniosku taryfowego w zakresie:

1. I. w projekcie taryfy: 1) w części pt.: Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat: zmiany cen i stawek opłat zgodnie z nową kalkulacją uwzględniającą zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf;
2. II. w uzasadnieniu: 1) w części pt.: Zmiana warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy: precyzyjnego zaplanowania niezbędnych przychodów za okres 3 lat w związku z obniżeniem cen i stawek opłat; zawarcia pełnych informacji w zakresie przedstawionych kosztów i możliwości ustalenia celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oraz wyczerpującego szczegółowego uzasadnienia zmian warunków ekonomicznych, które mają wpływ na wzrost cen i stawek opłat;
3. III. prawidłowego zaplanowania niezbędnych przychodów zgodnie z § 7 ust. 6 Rozporządzenia taryfowego – dotyczy amortyzacji remontów, podatku od nieruchomości;
4. IV. prawidłowego zaplanowania kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków w związku z dużą różnicą pomiędzy ściekami dopływającymi do oczyszczalni ścieków, a ilością ścieków zafakturowanych.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez spółkę Prezes PGWWP uchylił zaskarżoną decyzję w całości, oraz zatwierdził taryfę na zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy I. w miejscowościach I., O., L., K., B., G. i U., a także gminy T. w miejscowościach T., N., K. i M. na okres 3 lat.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedłożony wniosek taryfowy nie budzi zastrzeżeń. Organ nie stwierdził przejawów naruszenia zasady ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W ocenie organu spółka w swoich wyjaśnieniach podniosła okoliczności uzasadniające zaproponowanie cen za świadczone usługi we wnioskowanej wysokości. Taryfa i zaproponowane w niej koszty posiadają uzasadnienie ekonomiczne umożliwiające regulowanie bieżących, stałych i niezależnych od wnioskodawcy zobowiązań, co przełoży się również na możliwość świadczenia dalszych usług oraz ich dotychczasową jakość

Skarżące wniosły skargę na ww. decyzję organu II instancji.

Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z 24 listopada 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wprowadzenia odrębnych taryf dla Gmin znajdujących się na obszarze działalności przedsiębiorstwa świadczącego usługi z zakresu dostawy wody i odbioru ścieków.

Sąd stanął na stanowisku, że spółka nie dołożyła wszelkich starań, by zaplanować taryfę w sposób, który będzie w stanie utrzymać i uzyskiwać przychody z taryf, umożliwiające pokrycie kosztów napraw, wymiany i utrzymania sprawności infrastruktury, przy jednoczesnym zapewnieniu stawek akceptowalnych dla odbiorców usług. Wskazał, że spółka nie powinna nadużywać pozycji dominującej będąc monopolistą, a chronić odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W ocenie sądu, sformułowane w projekcie taryfy stawki stanowią oczywiste naruszenie § 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074; dalej zwanego: rozporządzeniem taryfowym).

W ocenie sądu I instancji spółka nie tylko nie wykazała zasadności podziału taryfy na dwie odrębne, ale przede wszystkim nie wykazała zasadności rozdzielenia kosztów w ten sposób, że odbiorcy usług na terenie gmin T. i I. dotknięci będą podwyżką cen świadczenia usług na poziomie znacznie wyższym (rządu 200 – 230%).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Prezes PGWWP oraz spółka zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz rozpoznania skargi skarżących, zasądzenia kosztów postępowania od skarżących na rzecz, odpowiednio organu II instancji i spółki., a także przeprowadzenia rozprawy.

W skardze kasacyjnej Prezesa PGWWP, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej zwanej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.), w zw. z art. 24c ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 757; dalej zwanej: u.z.z.w.o.ś.), w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., przez przyznanie legitymacji czynnej do wniesienia skargi podmiotom nieuprawnionym i nieposiadającym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a zarazem nieposiadającym legitymacji do zaskarżenia decyzji organu II instancji w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., tj. wniesienia skargi do WSA;
2. III. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a., przez pominięcie i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska organu wnioskującego o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie skargi przez podmioty nieposiadające legitymacji czynnej w rozumieniu art. 24c ust. 6 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji, nierozpoznanie zasadniczego zagadnienia merytorycznego determinującego zasadność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.;
3. IV. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz 61 § 1 k.p.a., przez ustalenie, że skoro ustawodawca nie przewidział możliwości przygotowania przez jedno przedsiębiorstwo większej ilości taryf, nieuprawnione jest podejmowanie przez organ oceny złożonych projektów odrębnych taryf wyodrębnionych ze względu na zakres terytorialny działania spółki, podczas gdy, w świetle art. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. wnioskodawca – jakim jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne – może swobodnie kształtować treść wniosku w granicach określonych prawem, tym samym dla złożenia wniosków taryfowych dla poszczególnych części gmin nie jest wymagane istnienie szczególnej podstawy prawnej przewidującej szczególną możliwość przygotowania przez jedno przedsiębiorstwo większej ilości taryf wyodrębnionych ze względu na zakres terytorialny działania spółki.

Z kolei na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. V. naruszenie art. 20 ust. 2 w zw. z art. 24b ust. 1 – 3 w zw. z art. 24c ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., przez niewłaściwą wykładnię oraz uznanie, że regulacje prawne stanowiące podstawę wystąpienia z wnioskiem taryfowym nie przewidują możliwości wprowadzenia odrębnych taryf dla gmin znajdujących się w obszarze działalności przedsiębiorstwa świadczącego usługi z zakresu dostawy wody i odbioru ścieków, podczas gdy taka możliwość została przewidziana w treści art. 24 b ust. 3 u.z.z.w.o.ś.;
2. VI. naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., przez niewłaściwą wykładnie oraz przyjęcie, że w wyniku zawarcie umowy międzygminnej, realizacja zadań powierzonych przedsiębiorstwu musi odbywać się jednym wnioskiem taryfowym obejmującym teren wszystkich gmin, które zawarły porozumienie międzygminne (albo są członkami związku), podczas gdy, po pierwsze, wskazany przepis nie przewiduje obowiązku składania jednego wspólnego wniosku dla wszystkich gmin zawierających umowę międzygminną (lub tworzącymi związek), a po drugie, zawarte porozumienie międzygminne w niniejszej sprawie nie nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku wystąpienia z jednym wspólnym wnioskiem taryfowym obejmującym teren wszystkich gmin;
3. VII. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, przez niewłaściwą wykładnię oraz uznanie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nadużywa pozycji dominującej będąc monopolistą, lecz zamiast tego powinien chronić odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, przy czym powyższe twierdzenie zostało sformułowane bez dokonania merytorycznej i kompleksowej analizy wniosku, lecz wyłącznie w oparciu o prognozowane, procentowe wskaźniki wzrostu stawek odprowadzania ścieków dla mieszkańców poszczególnych gmin – co jest działaniem nieuprawnionym.

W skardze kasacyjnej spółki zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 20 ust. 2 i 3 oraz ust. 4 u.z.z.w.o.ś., który został naruszony przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, że przepisy te nakazują jednolitą taryfę dla całego obszaru działalności przedsiębiorstwa, podczas gdy w istocie wyrażają one obowiązek alokacji kosztowi dopuszczają zróżnicowanie taryf, zgodnie z rzeczywistymi obciążeniami, oraz przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż w konsekwencji tak zniekształconej normy sąd I instancji uchylił decyzję zatwierdzającą taryfę, mimo że była ona zgodna z celem ustawy, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy;
3. 2) art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.z.z.w.o.ś., który został naruszony przez błędną wykładnię polegającą na rozszerzeniu zakresu kontroli taryfy z ograniczonej do legalności i rachunkowej poprawności na ocenę celowości ekonomicznej i "sprawiedliwości" gospodarczej, a następnie przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na kryteriach pozaprawnych, które zastąpiły kryteria ustawowe, co wprost przesądziło o uchyleniu decyzji organu regulacyjnego;
4. 3) § 3 pkt 1 lit. a), b) oraz c) oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia taryfowego, które zostały naruszone przez ich błędną wykładnię utożsamiającą ochronę odbiorców z bezwzględnym zakazem wzrostu cen, podczas gdy przepis chroni wyłącznie przed wzrostem nieuzasadnionym i nakazuje eliminację subsydiowania skrośnego, oraz przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż w rezultacie przyjęto, że taryfa, której wzrost był obiektywnie i dokumentacyjnie uzasadniony, nie spełnia wymagań prawa, co bezpośrednio doprowadziło do uchylenia decyzji organu regulacyjnego;
5. 4) art. 32 Konstytucji RP, który został naruszony przez błędną wykładnię utożsamiającą zasadę równości z nakazem ujednolicenia taryf, mimo że równość wymaga proporcjonalnego traktowania odbiorców w zależności od faktycznych kosztów, oraz przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w konsekwencji takiej interpretacji sąd I instancji wprowadził faktyczną nierówność, przez wymuszenie współfinansowania podatków przez mieszkańców gmin o odmiennych obciążeniach, co istotnie rzutowało na wynik sprawy;
6. 5) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej zwanej: p.u.s.a.), które zostały naruszone przez błędną wykładnię i zastosowanie w ten sposób, że sąd wykreował pozaustawowy obowiązek jednolitej taryfy, którego ustawa nie przewiduje, a więc działał poza podstawą prawną, co wprost narusza zasadę legalizmu;
7. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
8. 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 24c ust. 6 u.z.z.w.o.ś., przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi pomimo tego, że została ona wniesiona przez podmiot nieuprawniony, tj. przez G. T. i G. I., podczas gdy – zgodnie z art. 24c ust. 6 u.z.z.w.o.ś. – stronami postępowania w sprawie wydania decyzji taryfowych są wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, nie zaś gmina jako osoba prawna. Skarga nie została wniesiona przez właściwych uczestników (wójta G. I. i wójta G. T.), lecz przez gminy, a nadto została podpisana przez pełnomocnika umocowanego do działania w imieniu gmin, nie zaś w imieniu wójtów, jako stron postępowania administracyjnego – co czyni skargę niedopuszczalną z mocy prawa;
9. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., został naruszony w ten sposób, że sąd I instancji:
10. a) uchylił decyzję organu II instancji, nie wskazując w jaki sposób organ miałby naruszyć konkretny przepis prawa materialnego, czy też przepis prawa procesowego, ograniczając się do ogólnych ocen o charakterze ekonomicznym, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia bez uwzględnienia ustawowych oraz taryfowych przesłanek i przesądziło o wyniku sprawy;
11. b) zamiast ograniczyć się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dokonał oceny celowości ekonomicznej i racjonalności taryfy, co stanowiło wyjście poza granice jego kognicji i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w miejsce oceny zgodności z prawem, zastosowano kryterium pozaustawowe; które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądziły o uchyleniu decyzji zgodnej z prawem i wydanej na podstawie kompletnego materiału dowodowego;
12. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które zostały naruszone przez;
13. a) sporządzenie przez sąd I instancji uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy, niewskazujący precyzyjnie podstaw prawnych wydanego wyroku oraz zajętego w przedmiotowej sprawie stanowiska i nieodnoszący się do materiału dowodowego (w szczególności kosztów energii, amortyzacji, osadów, podatków), co uniemożliwia kontrolę instancyjną, pozbawia skarżącą kasacyjnie możliwości skutecznej obrony jej praw;
14. b) przyjęcie przez sąd I instancji, że organ nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, mimo że dokumentacja była kompletna i oceniona zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co doprowadziło do nieuprawnionego wniosku o braku podstaw do zatwierdzenia taryfy i przesądziło o uchyleniu przez sąd I instancji decyzji; które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja organu regulacyjnego została uchylona pomimo tego, że została wydana na podstawie kompletnego materiału dowodowego i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast gdyby sąd I instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie, odniósł się do całokształtu materiału dowodowego i respektował granice swojej kognicji, musiałby dojść do wniosku, że decyzja Prezesa PGWWP była zgodna z prawem i powinna zostać utrzymana w mocy.

Argumentację na poparcie zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych zarówno organ jak i spółka przedstawili w uzasadnieniach skarg kasacyjnych.

G. I., G. T. oraz uczestnik postępowania wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 29 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu i pełnomocnik spółki wnosili i wywodzili jak w skargach kasacyjnych. Pełnomocnik G. T. wnosił o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Z kolei pełnomocnik G. I. wnosił o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, tj. zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, bowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony, można dokonać oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że obie skargi kasacyjne, mimo odmiennego sformułowania poszczególnych zarzutów, w istotnej części dotyczą prawidłowości postępowania przed sądem I instancji, w tym kwestii poprzedzających merytoryczną ocenę legalności decyzji Prezesa PGWWP. W szczególności w obu skargach zakwestionowano dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej do sądu I instancji, wskazując na brak legitymacji podmiotów, które wystąpiły ze skargą na decyzję organu.

Kwestia ta ma charakter uprzedni względem pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych. Dopiero bowiem ustalenie, że skarga została wniesiona przez podmiot legitymowany, pozwala na przejście do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Z tego względu w pierwszej kolejności wymaga oceny, czy sąd I instancji rozpoznał podniesioną w toku postępowania kwestię legitymacji skargowej, a jeżeli tak – czy stanowisko w tym przedmiocie zostało w sposób należyty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń przepisów prawnych, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Sąd ten może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, pomimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (wyrok NSA z 6 lutego 2026 r. sygn. akt III FSK 48/25; treść tego oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Obowiązek wynikający z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. obejmuje także ocenę przesłanek dopuszczalności skargi. Sąd nie może bowiem przejść do merytorycznej kontroli decyzji administracyjnej bez uprzedniego ustalenia, że skarga może zostać skutecznie rozpoznana. W szczególności, jeżeli w toku postępowania zostanie zakwestionowana legitymacja podmiotu, który wniósł skargę, kwestia ta wymaga rozważenia przed dokonaniem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z obowiązkiem rozpoznania sprawy pozostaje w ścisłym związku obowiązek prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. II OSK 481/14). Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1801/06).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagania i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie kwestia legitymacji podmiotów, które wniosły skargę na decyzję Prezesa PGWWP, została wyraźnie przedstawiona sądowi I instancji już na etapie postępowania przed tym sądem. W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wskazał na brak legitymacji skarżących, odwołując się w szczególności do art. 24c ust. 6 u.z.z.w.o.ś. oraz art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Organ podniósł zatem, że podmioty, które formalnie wystąpiły ze skargą, nie były podmiotami uprawnionymi do zaskarżenia decyzji Prezesa PGWWP (k. 38 – 39 akt sądowych).

Kwestia ta została więc przedstawiona sądowi I instancji przed wydaniem wyroku. Nie była to zatem kwestia nowa, która pojawiła się dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. Sąd dysponował stanowiskiem organu i miał możliwość dokonania oceny, czy podmioty wnoszące skargę posiadały legitymację do zainicjowania sądowej kontroli decyzji. Pomimo tego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd I instancji odniósł się do wskazanego zagadnienia. W uzasadnieniu brak jest stanowiska co do tego, czy sąd rozważył zarzut dotyczący braku legitymacji skargowej, a jeżeli tak – z jakich przyczyn uznał go za niezasadny. Z uzasadnienia nie wynika również, na jakiej podstawie prawnej sąd przyjął, że skarga pochodzi od podmiotu uprawnionego i może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Jest to o tyle istotne, że sąd I instancji nie ograniczył się do rozpoznania kwestii formalnych, lecz dokonał następnie merytorycznej kontroli decyzji Prezesa PGWWP i na tej podstawie uchylił zaskarżoną decyzję. Tym samym należy uznać, że przyjął, choć nie zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu, iż skarga jest dopuszczalna i pochodzi od podmiotu legitymowanego.

Brak odniesienia się do tej kwestii nie może zostać uznany za pominięcie jednego z ubocznych argumentów przedstawionych przez stronę. Legitymacja do wniesienia skargi stanowi bowiem zagadnienie poprzedzające merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jeżeli skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony, nie aktualizuje się potrzeba badania zgodności z prawem decyzji administracyjnej.

W tych okolicznościach uchybienie sądu I instancji należy rozpatrywać łącznie w płaszczyźnie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że legitymacja skargowa powinna zostać w przedmiotowej sprawie rozpoznana, a przyjęcie określonego stanowiska w tym przedmiocie powinno znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Tego elementu jednak zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy sąd I instancji świadomie przyjął istnienie legitymacji skargowej, czy też kwestia ta została pominięta. Nie można również ustalić, jakie przepisy i jakie rozumowanie miałyby uzasadniać przyjęcie, że skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony.

Uchybienie to ma istotny wpływ na możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej, dotyczy ona bowiem kwestii, której rozstrzygnięcie poprzedzało merytoryczne rozpoznanie skargi. Jednocześnie stwierdzenie wskazanego uchybienia czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów obu skarg kasacyjnych.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji powinien przede wszystkim uwzględnić konieczność odniesienia się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii podniesionych w toku postępowania, w tym do kwestii legitymacji podmiotów, które wniosły skargę na decyzję Prezesa PGWWP. Sąd powinien zająć w tym zakresie jednoznaczne stanowisko oraz przedstawić w uzasadnieniu podstawę prawną i motywy tego stanowiska, tak aby możliwe było ustalenie, czy i z jakich przyczyn kwestia ta wpływa na dopuszczalność skargi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a.