Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 332/24 po rozpoznaniu skargi J. P. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z 26 marca 2024 r. nr SKO 4021.6.2024 i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z 29 stycznia 2024 r. nr 277/WIM/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący złożył wniosek o umorzenie opłaty dodatkowej dotyczącym nieopłaconego postoju w dniu 17 maja 2023 r. We wniosku wskazał, że w tym dniu był kierowcą T. i około godz. 14:40, z uwagi na złe samopoczucie był zmuszony do zatrzymania się i zrobienia zastrzyku z insuliny, ponieważ od 20 lat jest cukrzykiem insulinozależnym. Po wezwaniu przez organ skarżący przedstawiając swoją sytuację życiową i majątkową, wskazał m.in., że ma 60 lat i utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 681,97 zł i w rubryce l.p. 11 wskazał, że jest chory na cukrzycę, określając koszty leczenia na 200 zł miesięcznie. W pozostałych rubrykach dotyczących statusu mieszkaniowego, wysokości miesięcznych opłat eksploatacyjnych, członków rodziny, z którymi prowadzi gospodarstwo domowe lub znajdujących się na jego utrzymaniu, posiadanych praw majątkowych oraz zaległości i zobowiązań strona wpisał "nie dotyczy". Do oświadczenia załączono pasek wypłaty świadczenia rentowego.
Prezydent Wrocławia decyzją – wydaną na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: ufp) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.; dalej: kpa) – odmówił umorzenia należności. Wskazano, że na podstawie przedłożonych przez stronę wyjaśnień i dowodów nie można stwierdzić, że w sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące udzielenie wnioskowanej ulgi w spłacie. Nie kwestionując sytuacji zdrowotnej skarżącego organ podniósł, że stwierdzenie wystąpienia w sprawie przesłanek umożliwiających zastosowanie wnioskowanej ulgi w spłacie wymaga ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Natomiast na podstawie skąpych informacji podanych przez skarżącego nie dało się ustalić w jakiej sytuacji materialnej i rodzinnej znajduje się skarżący.
SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzje obu instancji.
Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wniosek o umorzenie należności podlega ocenie na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp, który przewiduje możliwość umorzenia należności w całości, jeżeli przemawia za tym ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny.
Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w razie spełnienia ustawowych przesłanek organ nie jest zobowiązany do umorzenia należności. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności – organ ma obowiązek wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, zgromadzić i ocenić materiał dowodowy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a decyzję należycie uzasadnić. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje ocenę legalności takiego postępowania oraz prawidłowości wykorzystania uznania administracyjnego.
Sąd przypomniał, że "ważny interes zobowiązanego" obejmuje nie tylko zdarzenia losowe, lecz także sytuację osobistą, rodzinną, zdrowotną i ekonomiczną, jeżeli spłata należności prowadziłaby do nadmiernej dolegliwości. Z kolei "interes publiczny" wymaga uwzględnienia wartości chronionych konstytucyjnie, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo czy zaufanie obywateli do państwa, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji życiowej zobowiązanego.
W ocenie WSA organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny sytuacji skarżącego. Nie usunięto rozbieżności między jego oświadczeniem majątkowym a materiałem zgromadzonym w sprawie, co uniemożliwiło prawidłową ocenę przesłanek umorzenia. Sąd pokreślił, że choć inicjatywa dowodowa spoczywa na stronie, organ nie może poprzestać na stwierdzeniu braków, jeżeli z akt wynikają wątpliwości wymagające wyjaśnienia.
Sąd zgodził się, że sama wysokość renty nie przesądza o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego. Jednocześnie wskazał, że organy pominęły znaczenie bezspornej okoliczności choroby skarżącego na cukrzycę przy ocenie przesłanki interesu publicznego. Ograniczenie tej przesłanki wyłącznie do potrzeby terminowego poboru należności było niewystarczające. Organ powinien rozważyć, czy okoliczności związane z zatrzymaniem pojazdu przez kierowcę chorego na cukrzycę insulinozależną nie uzasadniają umorzenia z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego jako element interesu publicznego.
W konsekwencji WSA stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe, wyjaśnić wskazane rozbieżności, ponownie ocenić przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego" oraz wydać decyzję z pełnym, zgodnym z prawem uzasadnieniem. Jednocześnie WSA przypomniał, że korzystanie z uznania administracyjnego nie może prowadzić do rozstrzygnięć obiektywnie niesprawiedliwych.
SKO złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, skarżąc go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa) SKO zarzuciło naruszenie:
- I. prawa materialnego, czyli:
- 1) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 kpa, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji publicznej powinny w toku postępowania dotyczącego udzielenia ulgi w spłacie należności publicznoprawnych, prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe, w celu ustalenia przesłanek ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego;
- II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czyli:
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego sprawy, nie można stwierdzić, aby w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające udzielenie ulgi w spłacie;
- 3) art. 151 ppsa, przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na brak naruszenia przepisów prawa skarga strony powinna zostać oddalona w całości.
Mając na względzie powyższe SKO wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. SKO oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.
Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 ppsa, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Przy czym konieczne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (p. np. wyroki NSA z 10 sierpnia 2022 r. I GSK 2774/18, z 19 marca 2014 r. II GSK 16/13 oraz z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroku tamże).
Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie spełnia w pełni wymogów wynikających z art. 174 ppsa, ponieważ nie zachowuje rozróżnienia pomiędzy zarzutami naruszenia prawa materialnego a zarzutami naruszenia przepisów postępowania.
Pierwszy zarzut został oparty na art. 174 pkt 1 ppsa, jednak jego istota nie dotyczy wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp, lecz zakresu obowiązków organu wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Skarżące kasacyjnie SKO w rzeczywistości kwestionuje ocenę WSA odnoszącą się do obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zakresu postępowania dowodowego, a więc wykładnię przepisów procesowych.
Przepisy te nie stanowią norm prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, wobec czego zarzut ich błędnej wykładni nie może być skutecznie podniesiony w ramach tej podstawy kasacyjnej.
Jednocześnie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa SKO nie zarzuciło naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ani art. 107 § 3 kpa, ograniczając się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ppsa.
Tym samym skarga kasacyjna nie zawiera skutecznie postawionego zarzutu odnoszącego się do tej części uzasadnienia wyroku WSA, w której sąd ten wskazał na uchybienia organów w zakresie postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji.
Już z tej przyczyny zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Niezależnie od powyższego zarzuty są bezzasadne, ponieważ nawet przy przyjęciu, że zarzuty zostały sformułowane w sposób pozwalający na ich merytoryczne rozpoznanie, nie zasługują one na uwzględnienie.
Nietrafne jest twierdzenie SKO, jakoby WSA przyjął, że organ administracji jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego zastępującego inicjatywę strony w sprawach dotyczących ulg w spłacie należności publicznoprawnych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że WSA zaakcentował obowiązek strony wykazania okoliczności uzasadniających zastosowanie ulgi, wskazując jednocześnie, iż obowiązek ten nie zwalnia organu z realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.
Tak więc WSA nie zakwestionował rozkładu ciężaru inicjatywy dowodowej w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, lecz uznał, że skoro organ sam dostrzegł istotne rozbieżności pomiędzy treścią złożonych oświadczeń a pozostałym materiałem sprawy, nie był uprawniony do pozostawienia tych okoliczności niewyjaśnionymi i jednoczesnego wykorzystania ich jako argumentu przemawiającego przeciwko stronie. Stanowisko to pozostaje zgodne z zasadą prawdy obiektywnej oraz obowiązkiem wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.
Nie sposób zatem podzielić stanowiska SKO, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp.
W konsekwencji nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ppsa.
Naczelny Sąd administracyjny podkreśla, że wskazane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 ppsa mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r. I OSK 3002/18, z 19 stycznia 2012 r. II OSK 2077/10, z 4 marca 2014 r. II OSK 2387/12). Aby zarzuty naruszenia tych przepisów mogły wywołać zamierzony przez skarżącą skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne było wskazanie konkretnych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez sąd pierwszej instancji. Takiego powiązania skarga kasacyjna nie zawiera.
Ponadto SKO uzasadnienie zarzutów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ppsa oparło na założeniu, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wyczerpująco uzasadniły wydane decyzje. Tymczasem założenie takie nie zostało wykazane. Skoro bowiem WSA zasadnie stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, istniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.
W tej sytuacji aktualne pozostają wytyczne WSA zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.