Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 228/25 oddalił skargę A. B. (skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 4 listopada 2024 r. nr ONW/278/2024 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł A. B. zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 5 w zw. z art. 66 pkt 1 w zw. z art. 100 § 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2023 - 2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 1741 ze zm., dalej: "ustawa o Planie") poprzez oddalenie skargi. podczas gdy postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji, a także w toku postępowania odwoławczego nie wyjaśniło wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, dotyczących przebiegu kontroli w dniu 29 czerwca 2023 r., celem wyjaśnienia których skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dowodu (świadek p. S. B.), wskutek czego WSA w Warszawie nie wyeliminował uchybień procesowych, jakimi dotknięte było postępowanie administracyjne, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego pomocy finansowej, o której mowa w ustawie o Planie;
- 2. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 100 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o Planie w zw. z art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji, a także w toku postępowania odwoławczego prowadzone było w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, naruszającej zasady praworządności, albowiem w sprawie nie zostały wyjaśnione wątpliwości dotyczące kontroli z dnia 29 czerwca 2023 r., wskutek czego WSA w Warszawie nie wyeliminował uchybień procesowych, jakimi dotknięte było postępowanie administracyjne, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego pomocy finansowej, o której mowa w ustawie o Planie;
- 3. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 100 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o Planie w zw. z art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie przez Sąd - WSA w Warszawie, że w sprawie nie występowały okoliczności uzasadniające uwzględnienie zarzutów skarżącego i uchylenie rozstrzygnięć organów administracyjnych, podczas gdy w sprawie należało wziąć pod uwagę, że:
- 1) sporządzony przez osoby kontrolujące raport (protokół) z kontroli, choć korzysta z domniemania prawdziwości, to nie jest to domniemanie, którego nie można obalić, czemu służyć miało kompleksowe przeprowadzenie dowodów, co nie zostało wykonane;
- 2) notatka służbowa, która w ocenie Sądu stanowi dowód rzetelności prowadzonego postępowania sporządzona została po znacznym upływie czasu od czynności, które opisuje;
- 3) dokumentacja fotograficzna jest wybiórcza, tj. nie obejmuje czynności przeprowadzonych rzekomo w dniu 15 czerwca 2023 r. (pierwsza kontrola);
- 4) wywody skarżącego zawierają opis logicznego ciągu zdarzeń;
wskutek czego należało przyjąć, że skarga jest uzasadniona, albowiem czynności kontrolne nie zostały w sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadą praworządności i budowania zaufania obywateli do władzy publicznej, wskutek czego WSA w Warszawie nie wyeliminował uchybień procesowych, jakimi dotknięte było postępowanie administracyjne, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego pomocy finansowej, o której mowa w ustawie o Planie;
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy o Planie poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że w sprawie organy administracji wadliwie przyjęły, że dla przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 100 ust. 1 ustawy o Planie niezbędna jest obecność rolnika bądź osoby upoważnionej, podczas gdy stosownie do treści art. 103 ust. 5 ustawy o Planie, kontrola może być przeprowadzona także pod nieobecność podmiotu kontrolowanego, jeśli został on zawiadomiony o kontroli na miejscu z wyprzedzeniem ograniczonym do niezbędnego minimum i nieprzekraczającym 14 dni, a w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do zwierząt z zapowiedzeniem nieprzekraczającym 48 godzin, wskutek czego należało przyjąć, że nawet w przypadku braku obecności skarżącego przeprowadzenie kontroli było możliwe i tym samym nieprzeprowadzenie kontroli nie wynikało z uniemożliwienia przez skarżącego, wskutek czego należało przyjąć, że skarga jest uzasadniona, zatem WSA w Warszawie nie wyeliminował uchybień procesowych, jakimi dotknięte było postępowanie administracyjne, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego pomocy finansowej, o której mowa w ustawie o Planie;
Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie z dnia 4 listopada 2024 r. oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Przasnyszu z dnia 12 czerwca 2024 r. Skarżący kasacyjnie ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Konstruując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca wyszedł z założenia, że przepisy prawa procesowego "nie są same dla siebie". Przepisy te stanowią bowiem przede wszystkim instrument w realizacji norm prawa materialnego. W konsekwencji nie wystarczy w skardze kasacyjnej wykazać naruszenie przepisu prawa procesowego, ale dla skuteczności zarzutu nieodzowne jest wykazanie, że naruszenie przepisu procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W realiach rozpoznawanej skargi kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że naruszenie wymienionych przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Niezależnie od powyższego spostrzeżenia niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Otóż zgodnie z art. 5 ustawy o Planie z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wreszcie zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o Planie zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu.
W postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o Planie organ administracyjny nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, gdyż to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.
Również niezasadne okazały się zarzuty oznaczone numerami 2 i 3 w petitum skargi kasacyjnej. Otóż z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że 15 czerwca 2023 r. została zaplanowana u skarżącego kasacyjnie kontrola na miejscu z tytułu programów realizowanych w ramach kwalifikowalności do płatności związanych z produkcją do zwierząt. O tej kontroli w dniu 14 czerwca 2023 r. została poinformowana, zgodnie z danymi podanymi w Ewidencji Producentów, matka wnioskodawcy. W dniu kontroli, tj. 15 czerwca 2023 r. osoby przeprowadzające kontrolę nie zastały skarżącego kasacyjnie. Kontrolujący ustalili, że wnioskodawca został poinformowany o kontroli.
Wobec powyższego od kontroli odstąpiono, a wnioskodawca został poinformowany, że kontrola zostanie przeprowadzona w innym terminie. Na dzień 22 czerwca 2023 r. została zaplanowana u wnioskodawcy druga próba kontroli na miejscu. O zaplanowanej kontroli nie udało się poinformować wnioskodawcy z uwagi na brak możliwości skontaktowania się w dniu 21 czerwca 2023 r. (zarówno telefonicznie jak również przez sms). Niemniej jednak w dniu zaplanowanej kontroli, tj. 22 czerwca 2023 r. w godzinach porannych, osobom kontrolującym udało się skontaktować z wnioskodawcą, który potwierdził swoją obecność podczas zaplanowanej kontroli na miejscu. Jednak w momencie wizyty kontrolujący nikogo nie zastali (zamknięta brama i pies na posesji).
Wobec powyższego od kontroli odstąpiono. Po późniejszej rozmowie telefonicznej kontrolujący ustalili z wnioskodawcą kolejny termin wizyty, która została zaplanowana na dzień 29 czerwca 2023 r. W dniu 28 czerwca 2023 r. kontrolujący poinformowali wnioskodawcę o zaplanowanej na następny dzień kontroli na miejscu. W dniu 29 czerwca 2023 r. podczas próby przeprowadzenia kontroli kontrolujący nie zastali nikogo (zamknięta brama i pies na posesji), wobec powyższego kontrola nie doszła do skutku.
Powyższe prowadzi do wniosku, że postępowanie organów administracyjnych w tej sprawie zdecydowanie realizowało dyrektywy zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, którą reguluje art. 8 k.p.a. Ponadto organy administracyjne postępowały zgodnie z postanowieniami art. 66 ust. 1 ustawy o Planie, w tym w szczególności realizując zasadę praworządności.
Niezasadne wreszcie okazały się zarzuty zawarte w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zgodne z art. 100 ust. 1 ustawy o Planie kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy. Zgodnie z art. 103 ust. 5 ustawy o Planie czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności podmiotu kontrolowanego także wówczas, gdy został zawiadomiony o kontroli na miejscu zgodnie z ust.
4. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że zgodnie z art. 103 ust. 6 pkt 2, 3 i 4 ustawy o Planie kontrolujący mają prawo do dostępu do zwierząt; żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu, wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczenia tych dokumentów. Realizacja wyżej wymienionych uprawnień wymaga zatem obecności wnioskodawcy lub przynajmniej osoby go zastępującej.
Dodać należy, że zgodnie z art. 103 ust. 8 ustawy o Planie podmiot kontrolowany jest obowiązany umożliwić przeprowadzenie kontroli na miejscu. Natomiast stosownie do postanowień art. 103 ust. 9 tego aktu prawnego jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy albo beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, pomoc, której dotyczy kontrola na miejscu, nie przysługuje odpowiednio temu podmiotowi albo beneficjentowi, a w przypadku gdy kontrola na miejscu dotyczy którejkolwiek pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-4, nie przysługuje żadna pomoc, o której mowa w art. 20 pkt 1-4.
Regulacje ustawy o Planie, w tym przytoczone powyżej art. 66, jak też art. 100 i art. 103, pozwalają na zajęcie stanowiska, że w szeroko pojętym interesie strony (wnioskodawcy) jest współpraca z organami administracyjnymi zaś otrzymanie płatności nie jest obowiązkiem wnioskodawcy. Skoro zatem wnioskodawca znakomicie unikał przeprowadzenia kontroli na miejscu powinien liczyć się z konsekwencjami takiego stanu rzeczy.
Już tylko na marginesie należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nawet nie kwestionowano art. 103 ust. 9 ustawy o Planie, który reguluje materialnoprawne skutki uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny jest natomiast, jak już wskazano na wstępie, związany granicami skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).