Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt I GSK 1502/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi lub sąd I instancji) wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r. sygn. I SA/Łd 359/24, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: organ II instancji lub SKO w Piotrkowie Trybunalskim) z 5 kwietnia 2023 r. nr KO.492.39.2023 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu miasta, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienia skargi na decyzję SKO w Piotrkowie Trybunalskim z 5 kwietnia 2024 r., alternatywnie przez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi oraz zasądzenie od SKO w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz doręczanie pism przez sąd za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej przez platformę ePUAP na wskazany adres.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 38 § 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1684 ze zm.; dalej: u.s.p.) w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię przez sąd w związku z treścią upoważnienia z dnia z dnia 20 maja 2021 r. znak: ONI.077.46.2021 udzielonego przez Starostę Radomszczańskiego Wicestaroście Powiatu M. L. do wydawania w imieniu organu decyzji administracyjnych a następnie przyjęcie, iż pkt. 1 upoważnienia należy rozumieć jako upoważnienie Wicestarosty do podpisywania decyzji w obecności Starosty zaś pkt. 2 pod nieobecność Starosty, co z kolei miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy prawidłowa ocena treści upoważnienia winna prowadzić do wniosku, iż decyzję podpisała osoba nieupoważniona, a także poprzez uznanie, iż załączniki do decyzji stanowiące jej integralna część nie wymagają podpisu.
2. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 §1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez sąd naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, pomimo niepodjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy zarówno przez organ I jak i II instancji, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności
3. a) w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd, że kopie listy obecności wykazujące uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych nie posiadają mocy dowodowej, czym w sposób bezpodstawny sąd ograniczył dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym krąg możliwych do dopuszczenia dowodów, tym samym naruszając prawo skarżącej do rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę decyzji, co skutkowało tym, że sąd nie uwzględnił skargi;
4. b) w zw. z art. 26 ust 2, 4 i 7 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1400 ze zm., dalej: u.f.z.o.) i w zw. § 10 ust. 1-3 i ust. 10-12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 roku w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 493; dalej: rozporządzenie), poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd, że dotacja na zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji organu I instancji słuchaczy, została pobrana na słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu 50% obecności w obowiązkowych zajęciach lekcyjnych w danym miesiącu lub wymóg ten dla tych słuchaczy nie został uznany za spełniony lub dotacja na tych słuchaczy nie przysługiwała, co skutkowało przyjęciem, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uznanie części dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości, a tym samym obowiązek zwrotu tej części dotacji, w sytuacji, gdy rzeczywista frekwencja słuchaczy w latach 2019-2020 odpowiadała informacjom sukcesywnie przekazywanym w tym względzie organowi I instancji i spełniała nie tylko warunki określone w treści art. 26 ust. 2 u.f.z.o., ale również w treści rozporządzenia, w kolejnych jego wersjach, obowiązujących w określonych czasookresach;
5. c) w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 910; dalej: p.o.) w zw. z art. 44z ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 750; dalej: u.s.o.) poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd, iż w odniesieniu do uczniów, którzy zostali skreśleni z listy uczniów uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2019 r. nie przysługuje dotacja za miesiąc lipiec-sierpień, gdyż nie otrzymali promocji na semestr wyższy na mocy uchwały Rady Pedagogicznej z dnia 17 czerwca 2019 r., podczas gdy o skreśleniu z listy słuchaczy decyduje decyzja administracyjna Dyrektora szkoły o skreśleniu z listy słuchaczy;
6. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez sąd i niestwierdzeniu przez sąd naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, pomimo prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie przez organy w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i jedynie ogólnikowe wskazanie podstawy wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji;
7. 4. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez sąd I instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności, pomimo, iż organ II instancji bezkrytycznie przyjął stanowisko organu I instancji, co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego orzeczenia;
8. 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie przez sąd, że skarżąca wydatkowała dotacje niezgodnie z przeznaczeniem
9. 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U 2023, poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 130 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez sąd, że termin naliczania odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości rozpoczyna się z dniem 8 czerwca 2022 roku w sytuacji, gdy z przywołanych przepisów wynika, że w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu należności, który z kolei określony został na 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, że dotacja faktycznie pobrana została w nadmiernej wysokości, przy czym stwierdzenie tych okoliczności nastąpić może wyłącznie w drodze wykonalnej decyzji administracyjnej, którego to przymiotu skarżona decyzja nie posiada, a zatem wskazany termin nie rozpoczął jeszcze swego biegu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ocenie merytorycznej nie poddawały się zarzuty zgłoszone w pkt 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej, natomiast sformułowany w pkt 1 nie poddawał się częściowo takiej ocenie.

W przypadku zarzutu procesowego z pkt 3 powołano się na naruszenie art. 8 k.p.a., bez jednoznacznego określenia przepisu tej regulacji (która składa się z dwóch jednostek redakcyjnych) oraz art. 11 k.p.a., jednakże w uzasadnieniu w istocie nie określono na czym owo naruszenie w sprawie miałoby polegać, a w konsekwencji nie podjęto nawet próby uprawdopodobnienia jego istotnego wpływu na wynik sprawy. Na s. 7 skargi kasacyjnej stwierdzono jedynie - po wyrażeniu krytycznych uwag w odniesieniu do oceny materiału dowodowego, zaaprobowanej przez WSA - że "powyższe świadczy także o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie (...)", pomimo naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ, a także jedynie ogólnikowego wskazania podstawy wydania decyzji organu I instancji.

Z kolei w ramach zarzutu sformułowanego w pkt 5 wskazano na błędną wykładnię art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i w konsekwencji uznanie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Przywołana regulacja składa się z dwóch punktów, a każdy z nich z kolejnych jednostek redakcyjnych, nie wiadomo zatem naruszenie których konkretnie przepisów zarzuca autor skargi kasacyjnej sądowi I instancji. Nie wynika to także w żadnej mierze z dosyć lakonicznego uzasadnienia dotyczącego tego zarzutu, które zawiera jedynie ogólnikowe uwagi polemiczne względem nieuznania za możliwe do sfinansowania dotacją wydatki na wizytówki, studia podyplomowe dyrektora szkoły oraz artykuły spożywcze, nie zawierając jednocześnie żadnych wywodów dotyczących wykładni wskazanych jako naruszone regulacji. Ewentualne zatem przyjęcie, że sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczy całości ust. 1 art. 35 u.f.z.o. nie znajduje także żadnych podstaw.

Jak wskazano, częściowej ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, mianowicie w zakresie w jakim dotyczy kwestionowania niepodpisania załączników. Jest tak z tego względu, że brak w tej mierze jakiegokolwiek jego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny przed przedstawieniem oceny pozostałych zarzutów wskazuje także, że nie będzie się odnosił do takich uwag i twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które nie są skorelowane z wyartykułowanymi w jej petitum zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma kompetencji formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach którego spółka wskazuje na podpisanie decyzji przez nieupoważnioną osobę, a to z uwagi na błędną wykładnię treści upoważnienia udzielonego przez organ wicestaroście, który tę decyzję podpisał. W tym zakresie spółka wskazuje, że WSA błędnie przyjął, że pkt 1 upoważnienia należy rozumieć jako upoważnienie wicestarosty do podpisywania decyzji w obecności starosty, zaś pkt 2 upoważnienia - pod nieobecność starosty.

Stanowisko sądu I instancji jest prawidłowe. Upoważnienie udzielone wicestaroście na podstawie art. 38 ust. 2 u.s.p. (którego obowiązywania w dacie wydania decyzji w I instancji nie kwestionuje skarżąca) dotyczyło: w pkt 1. - "załatwiania (...) indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, włącznie z prawem wydawania decyzji (...); w pkt 2. - w przypadku nieobecności starosty "załatwiania (...) indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, włącznie z prawem wydawania decyzji (...)". Z zestawienia zakresów upoważnienia do wydawania decyzji określonego w pkt 1 i w pkt 2 wynika bezsprzecznie, że wicestarosta upoważniony był do wydawania decyzji zarówno w przypadku obecności starosty (pkt 1), jak i w przypadku jego nieobecności (pkt 2).

Na uwzględnienie nie zasługiwał drugi ze zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżąca pierwszoplanowo wskazuje w nim na nieprawidłowe ustalenia sądu I instancji, że kopie list obecności słuchaczy nie posiadają mocy dowodowej. Nie kwestionuje przy tym, że nie przedstawiła do kontroli oryginalnych list obecności, ani też ich kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Podnosi także "absurdalność" wymogu uzyskania od słuchacza czytelnego podpisu na liście obecności.

Podnoszona przez spółkę argumentacja nie jest trafna. Z punktu widzenia beneficjenta dotacji istotne są dwie zasadnicze, powiązane ze sobą cechy dotacji wynikające z jej definicji ustawowej zawartej w art. 126 u.f.p., mianowicie: rozliczalność oraz określoność przeznaczenia. Kwestia sporna dotycząca nadmiernie pobranej dotacji oświatowej dotyczy w istocie warunków jej rozliczalności. To podmiot dotowany zobligowany jest do przedstawienia, na żądanie kontrolującego, dokumentów potwierdzających, że uzyskana kwota dotacji – stanowiąca iloczyn liczby słuchaczy uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych (w danych miesiącach) oraz stawki dotacji – uwzględniała rzeczywistą liczbę słuchaczy, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w tym zakresie wprowadził wymóg, aby uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., potwierdzone było ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

Z przywołanych regulacji wynika zatem, że liczba słuchaczy, na których przysługuje stawka dotacji (i na podstawie której oblicza się finalną kwotę dotacji) weryfikowana powinna być w oparciu o dane zawarte na listach obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, w tym o oryginały czytelnych podpisów słuchaczy.

Unormowania zawarte w art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z ust 2 tej regulacji – co do zasady – nie pozwalają na zastępowanie oryginałów list obecności słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych (ewentualnie także poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii takich dokumentów) innymi dowodami, jak np. niepoświadczonymi kopiami list obecności, czy zeznaniami świadków. W zakresie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości wysokości uzyskanej dotacji oświatowej, w oparciu o liczbę słuchaczy uczestniczących w obowiązkowych zajęciach nie może być stosowana ogólna zasada zawarta w art. 75 § 1 k.p.a. w zakresie wykorzystania innych dowodów niż dokumenty, ponieważ art. 26 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z jego ust. 2 formułuje w tym zakresie szczególne zasady.

W odniesieniu do sformułowanego w ramach pkt 2 lit. b zarzutu skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenie art. 26 ust 2, 4 i 7 u.f.z.o. w zw. § 10 ust. 1 – 3 i ust. 10 – 12 rozporządzenia, w którym skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że rzeczywista frekwencja słuchaczy w latach 2019-2020 odpowiadała informacjom sukcesywnie przekazywanym w tym względzie organowi I instancji i spełniała nie tylko warunki określone w treści art. 26 ust. 2 u.f.z.o., ale również w treści rozporządzenia, w kolejnych jego wersjach, obowiązujących w określonych czasookresach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten został sformułowany w sposób błędny.

Zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie jest co najmniej nie na miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).

Nawet gdyby ww. zarzut był prawidłowo skonstruowany, nie zasługiwałby on na uwzględnienie. Słusznie bowiem WSA w Łodzi wskazał, że w związku z wejściem w życie i okresem obowiązywania rozporządzenia jedynym kryterium wypłacania dotacji za miesiące od marca do sierpnia 2020 r. była frekwencja uczniów w lutym 2020 r. Dalej sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przywołanym rozporządzeniem, liczba godzin zajęć edukacyjnych w semestr I – V, która powinna być zrealizowana w październiku 2020 r. wynosiła 41 godzin, natomiast zrealizowano jedynie 16 godzin w każdym semestrze, tj. 39% łącznej liczby godzin. Podobnie w okresie październik-grudzień 2020 r. zrealizowano 12 godzin z wymaganych 31 godzin (semestr VI), zatem mniej niż wymagane 40%.

Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podnosi także błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący posiadania statusu ucznia. Wskazuje, że bezpodstawnie uznał sąd I instancji, iż w stosunku do uczniów, którzy nie otrzymali promocji na semestr wyższy, nie przysługuje dotacja za miesiąc lipiec i sierpień. W tym względzie wskazuje, że to nie rada pedagogiczna decyduje o skreśleniu takich uczniów, ale dyrektor szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjnym w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone np. w wyrokach NSA z 28 lutego 2024 r., I GSK 944/20; I GSK 1040/20;, I GSK 945/20 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Kluczowy dla oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych art. 44z ust. 2 u.s.o. należy odczytywać systemowo. I tak, ustawodawca postanowił, że: - Słuchacza szkoły dla dorosłych, który nie otrzymał promocji na semestr programowo wyższy, dyrektor szkoły skreśla, w drodze decyzji, z listy słuchaczy (art. 44z ust. 2 u.s.o.); - W przypadkach losowych lub zdrowotnych, dyrektor szkoły dla dorosłych, na pisemny wniosek słuchacza, może wyrazić zgodę na powtarzanie semestru. Słuchacz może powtarzać semestr jeden raz w okresie kształcenia w danej szkole (art. 44z ust. 3 u.s.o.); - Wniosek, o którym mowa w ust. 3, słuchacz szkoły dla dorosłych składa do dyrektora szkoły, nie później niż w terminie 7 dni od dnia podjęcia przez radę pedagogiczną uchwały w sprawie klasyfikacji i promocji słuchaczy (art. 44z ust. 4 u.s.o.).

Z przytoczonych przepisów wynika, że dany słuchacz, który nie uzyskał promocji na semestr programowo wyższy ma, co do zasady, status słuchacza jeszcze przez okres 7 dni od dnia podjęcia w tym przedmiocie uchwały przez radę pedagogiczną – chyba, że zostanie pozytywnie rozpoznany jej wniosek o powtarzanie semestru. W tym ostatnim przypadku (tj. wyrażenia przez dyrektora szkoły zgody na powtarzanie semestru) status słuchacza zostaje utrzymany. Brak jest wykazania, aby taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Podnoszony przez skarżącą kasacyjnie argument, że osoby uwzględnione przy wykazywaniu należnej dotacji za miesiące wakacyjne byli słuchaczami, ponieważ w tym okresie widnieli na liście słuchaczy oraz wobec nie skreślenia ich z listy przez dyrektora szkoły nie może być uznany. O statusie danej osoby jako słuchacza szkoły dla celów rozliczenia dotacji nie decyduje jedynie fakt czy widnieje on na liście słuchaczy.

Ta bowiem kwestia ma bowiem wyłącznie aspekt formalny. Uwidocznienie na liście słuchaczy musi odzwierciedlać stan rzeczywisty, postrzegany poprzez pryzmat warunków określonych przepisami powszechnie obowiązującymi. W przeciwnym razie prowadziłoby to do nieakceptowalnych – z punktu widzenia obowiązującego systemu dotowania szkół niepublicznych – wniosków, że prawidłowa/należna kwota dotacji obliczana (a następnie – weryfikowana) jest wyłącznie na podstawie listy słuchaczy, tj. bez analizy ich frekwencji, czy statusu.

Należy także wskazać, że dla powyższych ustaleń nie ma znaczenia to, że przepisy prawa wprost nie wskazują terminu, w którym dyrektor ma dokonać skreślenia danej osoby z listy słuchaczy. Jakkolwiek z zestawienia dyspozycji art. 44z ust. 4 w zw. z ust. 2 tej regulacji u.s.o. wynika, że powinno to nastąpić niezwłocznie, po upływie 7 dni od dnia podjęcia stosownej uchwały przez radę pedagogiczną (o ile nie wpłynął w tym terminie wniosek o powtarzanie semestru). Dodać także należy, że decyzja dyrektora o skreśleniu z listy słuchaczy, o której mowa w art. 44z ust. 2 u.s.o. nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi w istocie wykonanie uchwały rady pedagogicznej. Mając powyższe ustalenia na uwadze, uznać należało, że osoby, które nie uzyskały promocji na semestr wyższy, nie miały – dla celów ich uwzględnienia przy wyliczaniu prawidłowej wysokości kwoty dotacji – statusu słuchaczy.

Niezasadny jest zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego spółka wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Uchybienia bowiem tej zasadzie nie można upatrywać w zajęciu przez organ odwoławczy stanowiska zbieżnego z tym, które zostało przyjęte przez organ I instancji.

Nietrafny jest ostatni z zarzutów, w którym spółka kwestionuje prawidłowość określonego w decyzji terminu od którego nalicza się odsetki, wynikającego z dyspozycji art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje argument, że wyłącznie prawomocna i wykonalna decyzja stwierdza, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja organu w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (v. np. wyroki NSA: z 3 września 2014 r., II GSK 916/13; z 8 marca 2016 r., II GSK 2190/14; z 30 stycznia 2020 r., I GSK 278/18; z 25 maja 2023 r., I GSK 1187/19; z 10 stycznia 2024 r., I GSK 1663/22). Zatem twierdzenie, że dopiero "prawomocna i wykonalna" decyzja organu stwierdza okoliczność pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest chybione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.