Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt I GSK 1453/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub sąd I instancji) wyrokiem z 15 kwietnia 2024 r. sygn. I SA/Bd 106/24, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: organ II instancji lub SKO w Bydgoszczy) z 25 października 2023 r. nr SKO-4230/106/2023 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podlegającej zwrotowi do budżetu miasta, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenia decyzji SKO w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie od SKO w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz doręczanie pism przez sąd za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej przez platformę ePUAP na wskazany adres, a także o udostępnienie akt sprawy w portalu PASSA.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. i art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja SKO w Bydgoszczy obarczona była przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2, to jest z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na zawarcie w treści decyzji rozstrzygnięcia nieznanego ustawie, albowiem zgodnie z przepisem art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
2. a) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
3. b) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
4. c) umarza postępowanie odwoławcze.

W niniejszym przypadku zaś organ wydał decyzję w której zarówno utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje jak i ją uchylił, w sytuacji gdy w przypadku zastosowania instytucji uchylenia w całości lub w części decyzji organ mógł jedynie w pozostałym zakresie orzec co do istoty sprawy.

1. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. z w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. art. 107 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji brak było jednoznacznego rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem użyta w treści rozstrzygnięcia decyzji SKO w Bydgoszczy nomenklatura oraz wskazane kwoty nie pozwalają w sposób jednoznaczny na ustalenie w jakim zakresie organ uchylił rozstrzygniecie wydane przez organ I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji, a w jakim nie, albowiem w decyzji organu I instancji poszczególne wskazane w jej petitum kwoty odniesione są do poszczególnych kwot i poszczególnych lat, a decyzja organu II instancji w sposób zbiorczy i globalny odnosi się do całości.
2. 3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji wraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, pomimo, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia ich nieważności, a określona wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek zupełnego zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy i dokonania ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym przy odwołaniu do dokumentów, które nie znajdowały się w aktach sprawy – tj. dokumentów źródłowych w oparciu o które dokonywane były ustalenia kontroli, a które w świetle treści postanowienia z 28 września 2022r. nie zostały załączone do sprawy;
3. 4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez sąd, iż ustalony przez organy stan faktyczny sprawy został dokonany prawidłowo w sytuacji, gdy:
4. a) został on dokonany jedynie w oparciu o ustalenia zawarte w protokole z przeprowadzonej kontroli i nie dokonano żadnej weryfikacji ustaleń dokonanych w tym trybie;
5. b) akta administracyjnie nie zawierały fizycznie załączonych dokumentów źródłowych z przebiegu kontroli – w tym całości dokumentacji finansowej szkoły obejmującej m.in. faktury i rachunki wraz z załącznikami i potwierdzeniami zapłaty znajdującej się w posiadaniu organu I instancji, która pozwała na ustalenie, że beneficjent dotacji wykorzystał dotację w sposób prawidłowy i na powiązanie przedstawionych do rozliczenia wydatków ze szkołą która otrzymała dotację, a organ II instancji przy rozpoznawaniu złożonego odwołania nie znał tej dokumentacji, co doprowadziło do braku jakiejkolwiek analizy dokumentów potwierdzających rozliczenie dotacji z budżetu P. K. w 2012 r. przez organy w toku postępowania administracyjnego i skutkowało tym, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy, albowiem materiał dowodowy podlegający ocenie nie był kompletny, a zatem nie mógł on także zostać wyczerpująco rozpatrzony w świetle ujawnionych wyżej wymienionych jego braków;
6. 5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd, iż organ II instancji ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę, w sytuacji gdy działanie organu II instancji nie obejmowało wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących stanu faktycznego, gdyż skarżąca w toku postępowania odwoławczego podnosiła na okoliczności związane z brakiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji i oparciu dokonanych ustaleń jedynie o ustalenia z przeprowadzonej kontroli, a organ odwoławczy pomimo powyższego, wiedząc, iż w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych, tj. faktur, rachunków, etc. będących podstawą do rozliczenia określonych wydatków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i wobec braku w aktach administracyjnych dokumentów źródłowych na których treść powoływał się w protokole z przeprowadzonej kontroli organ I instancji arbitralnie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organ I instancji za własne, a powyższe miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, albowiem prowadziło do przyjęcia, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji do oddalenia skargi.
7. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art.8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd, iż dowodami mogą być dokumenty zebrane w trakcie kontroli przy uwzględnieniu, iż strona miała możliwość wypowiedzenia się w ich zakresie, co zostało spełnione w przedmiotowej sprawie, albowiem skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do protokołu kontroli a fizyczne załączenie dokumentów źródłowych nie jest wymagane, w sytuacji gdy:
8. • przed wydaniem decyzji organu II instancji strona nie była zawiadamiana o prawie wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji,
9. • warunek umożliwienia stronie wypowiedzenia się w przedmiocie przeprowadzanych na gruncie postępowania administracyjnego dowodów nie może zostać uznany za spełniony z uwagi na umożliwienie stronie takiego prawa na gruncie innego postępowania – postępowania kontrolnego – toczącego się przed wszczęciem postępowania administracyjnego i nie w jego granicach;

co miało wpływ na treść wydanego przez sąd rozstrzygnięcia, albowiem strona pozbawiona została możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, które winny znajdować się w treści materiału dowodowego, a wobec braku ich załączenia do akt administracyjnych nie tylko nie było takiej możliwości, ale niemożliwym było dokonanie przez organ odwoławczy jakiejkolwiek weryfikacji zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji doprowadziło to do oddalenia skargi;

7. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a w konsekwencji zaistniały przesłanki uwzględnienia skargi strony, co winien uczynić organ merytorycznie rozpoznając sprawę.

8. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. w toku postępowania administracyjnego poprzez:

a. poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym, w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych, a w konsekwencji dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w wadliwym zatem uzasadnień u decyzji;

b. w zw. z art. 10 k.p.a. przez nieuwzględnienie zaniechania organu I instancji polegającego na niepodjęciu wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz niewskazanie stronie w toku postępowania, czy zachodzi potrzeba przedkładania przez nią dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, a następnie przyjęcie, iż pobranie dotacji w części nie zostało udokumentowane, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co świadczy o pozornym wykonaniu przez organ obowiązku określonego w art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego oraz braku udzielenia stronie możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a.; oraz w zw. z art. 140 k.p.a. także brak zawiadomienia w toku postępowania odwoławczego o możliwości wypowiedzenia się co do zgormadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji organu odwoławczego;

9. Naruszenie art. 145 § pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji SKO w Bydgoszczy i ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie także co do naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi i błędne określenie terminu, od kiedy należy naliczać odsetki jak od zaległości podatkowych

10. Naruszenie art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1400 ze zm., dalej: u.f.z.o.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Bydgoszczy w sytuacji, gdy wszyscy wykazani do dotacji oświatowej słuchacze spełnili wymóg uczestnictwa w min. 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego i sprzecznego ze stanem faktycznym rozstrzygnięcia SKO.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, którego istoty skarżąca upatruje w wydaniu przez organ odwoławczy decyzji o treści nieznanej ustawie. Zdaniem skarżącej, skoro organ II instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu dotacji za 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy, to wykroczył poza formy rozstrzygnięć przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Stanowiska tego nie można podzielić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyraźnie dopuszcza uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo – uchylając tę decyzję – umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. W przypadku częściowego uchylenia decyzji zakres dalszego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest zatem wyznaczony zakresem uchylenia.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji w punkcie pierwszym sentencji uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu dotacji za 2017 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to mieści się wprost w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ II instancji w punkcie drugim wskazał, że zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy w pozostałym zakresie, obejmującym zwrot dotacji za lata 2018 – 2019. Należy przy tym podkreślić, że wskazanie w sentencji, iż decyzja organu pierwszej instancji pozostaje w mocy w części nieobjętej uchyleniem, nie jest elementem koniecznym rozstrzygnięcia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, w razie częściowego uchylenia decyzji organ odwoławczy nie jest obowiązany, lecz jedynie uprawniony do zamieszczenia w sentencji dodatkowego rozstrzygnięcia o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałej części.

W takim bowiem przypadku sytuacja prawna strony w części nieobjętej uchyleniem pozostaje określona decyzją organu pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16; wyrok z 27 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2927/14; z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 191/15; z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 450/17; z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 670/18; z 17 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1226/19; z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 113/22).

Powyższe oznacza, że zamieszczenie przez organ odwoławczy w punkcie drugim sentencji dodatkowego stwierdzenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie było zbędne, skoro skutek taki wynikał już z zakresu dokonanego w punkcie pierwszym częściowego uchylenia decyzji. Nie prowadziło ono jednak do wydania rozstrzygnięcia nieznanego ustawie. Nie można bowiem utożsamiać sytuacji, w której organ odwoławczy uchyla decyzję w części, a następnie – niejako deklaratoryjnie – wskazuje, że w pozostałej części decyzja pozostaje w mocy, z sytuacją, w której organ uchyla decyzję i jednocześnie w tej samej części utrzymuje ją w mocy. W pierwszym przypadku zakresy obu wypowiedzi organu są rozłączne: uchylenie odnosi się do części dotyczącej 2017 r., natomiast wskazanie o utrzymaniu w mocy dotyczy wyłącznie części odnoszącej się do lat 2018–2019. Nie zachodzi zatem sprzeczność przedmiotowa pomiędzy tymi rozstrzygnięciami.

Odmiennie należałoby ocenić sytuację, w której organ odwoławczy uchyliłby decyzję w całości albo w określonej części, a następnie utrzymał w mocy tę samą, uprzednio uchyloną część decyzji. Taka konstrukcja prowadziłaby bowiem do wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia i wymagałaby odmiennej oceny prawnej. Tego rodzaju sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie występuje.

Nie zmienia tej oceny okoliczność, że organ odwoławczy w sentencji decyzji powołał jako podstawę prawną wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotne jest bowiem, że zasadnicze rozstrzygnięcie organu, tj. uchylenie decyzji w części dotyczącej 2017 r. i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszej instancji, znajduje pełną podstawę w tym przepisie. Natomiast zamieszczone w punkcie drugim stwierdzenie o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałym zakresie nie było konieczne dla wywołania skutku prawnego w odniesieniu do tej części decyzji.

W konsekwencji nie można przyjąć, że przez zamieszczenie w sentencji punktu drugiego organ odwoławczy wykreował nieznaną ustawie formę rozstrzygnięcia. Doszło jedynie do nadmiarowego wskazania skutku, który wynikał już z częściowego uchylenia decyzji. Ewentualna nieprawidłowość polegająca na niewskazaniu w sentencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawy prawnej tego dodatkowego stwierdzenia nie uzasadnia sama przez się przyjęcia, że organ wydał decyzję niemieszczącą się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a.

W tym kontekście trafny pozostaje również pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym szczególnego znaczenia nabiera precyzyjne określenie przez organ odwoławczy zakresu częściowego uchylenia decyzji, gdyż właśnie w tym zakresie organ odwoławczy jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast część decyzji nieobjęta uchyleniem pozostaje w obrocie prawnym. Takie stanowisko prezentują M. Jaśkowska i A. Wróbel w komentarzu do art. 138 k.p.a. i pozostaje ono zgodne z przywołanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ II instancji jednoznacznie oznaczył część decyzji podlegającą uchyleniu, ograniczając ją do rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu dotacji za 2017 r., a w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, to sytuacja prawna strony w zakresie lat 2018–2019 wynikała z pozostawienia tej części decyzji organu pierwszej instancji w obrocie prawnym. Zamieszczenie w sentencji dodatkowego punktu o utrzymaniu tej części decyzji w mocy nie zmieniało zakresu rozstrzygnięcia i nie prowadziło do wydania decyzji o formie nieprzewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym bezpodstawny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej, bowiem z decyzji organu II instancji wprost wynika, że decyzja organu I instancji została uchylona w części orzekającej o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2017, w kwocie 5902,13 zł i w tym zakresie umorzona. Takie rozstrzygnięcie organu II instancji nie może funkcjonować w oderwaniu od części decyzji utrzymanej przez tenże organ w mocy, zatem należy je odczytywać w sposób komplementarny, tj. decyzja organu I instancji została w części zastąpiona decyzją organu II instancji, zaś w pozostałej części funkcjonuje nadal w obrocie prawnym. W ten sposób obie decyzje rozstrzygają całość sprawy. Błędne jest zatem twierdzenie skarżącej, że na podstawie rozstrzygnięcia SKO w Bydgoszczy nie można jednoznacznie ustalić w jakim zakresie uchylona została decyzja organu I instancji.

Należy wskazać, że organ II instancji, w rozstrzygnięciu uchylającym i umarzającym część decyzji organu I instancji, wprost wskazał rok i kwotę, której owo rozstrzygnięcie dotyczy. Ujęcie kwoty w sposób sumaryczny, bez rozpisywania jej na poszczególne lata oraz kwoty dotyczące szkół prowadzonych przez spółkę, jest jednoznaczne i nie zmienia zakresu decyzji. Kwoty wskazane w decyzji organu I instancji, dotyczące dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2017, po zsumowaniu wynoszą 5902,13 złotych, zatem decyzja SKO w Bydgoszczy w sposób prawidłowy odniosła się do wskazanego powyżej zakresu. Słusznie zatem stwierdził sąd I instancji, że podanie przez SKO w Bydgoszczy kwot w sposób zbiorczy nie oznacza, że porównując osnowę decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie można ustalić w odniesieniu do jakich kwot, szkół oraz lat obowiązek zwrotu dotacji pozostaje w mocy, a w odniesieniu do jakich kwot, szkół oraz roku obowiązek ten przestał istnieć.

Trzeci zarzut skargi kasacyjnej także nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca formułując jego treść nie uwzględniła w nim naruszenia art. 153 p.p.s.a., który traktuje o związaniu organów oceną prawną i dalszymi wskazaniami sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Należy podkreślić, że decyzja organu II instancji była uprzednio przedmiotem kontroli sądowej zakończonej wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 226/23. W tymże wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast art. 80 k.p.a. wskazuje, że ocena, czy dana okoliczność została udowodniona powinna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Zdaniem WSA w Bydgoszczy, w świetle stwierdzonych uchybień, zaskarżona decyzja naruszała wskazane przepisy. W związku z tym WSA w Bydgoszczy wskazanym powyżej wyrokiem uchylił decyzję SKO w Bydgoszczy z 10 marca 2023 r. Następstwem tego orzeczenia było wydanie przez organ II instancji decyzji z 25 października 2023 r., którą WSA w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem ocenił jako prawidłową. Sąd I instancji wskazał, że ponownie wydana decyzja SKO w Bydgoszczy nie zawiera już błędów stwierdzonych w poprzedniej decyzji, zatem zalecenia wskazane w wyroku z 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 226/23, zostały wykonane. W związku z tym, prawidłowe skonstruowanie zarzutu skargi kasacyjnej wymagałoby powiązania wskazanych w tym zarzucie naruszeń z art. 153 p.p.s.a., czego skarżąca nie dokonała.

Rozpatrując czwarty zarzut, dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., którego skarżąca upatruje w tym, że organy administracji oparły ustalenia faktyczne na protokole kontroli, uznanym przez sąd I instancji za dokument urzędowy, bez przeprowadzenia – w ocenie skarżącej – dodatkowej weryfikacji zawartych w nim ustaleń oraz bez zgromadzenia w aktach administracyjnych dokumentów źródłowych dotyczących przebiegu kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że okoliczność, iż protokół kontroli stanowi dokument urzędowy, nie oznacza, że organ administracji jest zwolniony z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaś zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, powinna być dokonana na podstawie całokształtu tego materiału. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek ten obejmuje podjęcie czynności niezbędnych do ustalenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie oznacza to jednak, że dla wykazania naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wystarczające jest samo wskazanie, że w aktach sprawy nie znalazły się wszystkie dokumenty, które towarzyszyły czynnościom kontrolnym albo na podstawie których kontrolujący dokonali określonych ustaleń. Ocena kompletności materiału dowodowego musi być bowiem dokonywana z punktu widzenia przedmiotu i zakresu postępowania oraz faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazuje natomiast konkretnie, jakie dokumenty źródłowe, których brak zarzuca organom, miałyby zostać zgromadzone, jakie konkretne ustalenia zawarte w protokole kontroli wymagałyby zweryfikowania za pomocą tych dokumentów ani – co szczególnie istotne – jaki wpływ ich ewentualne przeprowadzenie mogłoby mieć na wynik sprawy. Samo ogólne wskazanie na brak "całości dokumentacji finansowej szkoły" nie pozwala bowiem ustalić, czy chodzi o dokumenty odnoszące się do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy też o dokumentację pozostającą poza zakresem faktów relewantnych dla sprawy.

Nie można przy tym pominąć, że protokół kontroli nie jest wyłącznie źródłem informacji o dokumentach, lecz może dokumentować dokonane przez kontrolujących czynności oraz ich ustalenia. Jeżeli zatem określone okoliczności zostały stwierdzone w toku kontroli, a protokół zawiera ich opis pozwalający na odtworzenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, samo oparcie się przez organ na takim dokumencie nie oznacza jeszcze naruszenia art. 7 lub art. 77 § 1 k.p.a. O konieczności przeprowadzenia dalszych dowodów decyduje bowiem potrzeba zweryfikowania konkretnych, istotnych dla sprawy okoliczności, a nie sam fakt istnienia materiałów, które potencjalnie mogłyby stanowić dodatkowe źródło dowodowe. W tym kontekście istotne jest również, że skarżąca nie wykazuje, aby ustalenia zawarte w protokole kontroli zostały zakwestionowane konkretnymi dowodami przedstawionymi przez stronę albo aby ich prawidłowość wymagała przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów źródłowych.

Nie wskazuje również, jaka konkretna okoliczność faktyczna została przez organy przyjęta błędnie wskutek zaniechania przeprowadzenia tych dowodów. Zarzut skarżącej sprowadza się natomiast do zakwestionowania kompletności materiału dowodowego bez wykazania, że brak wskazanych przez nią dokumentów uniemożliwił ustalenie konkretnej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia. Tymczasem w postępowaniu kasacyjnym nie jest wystarczające wykazanie samego uchybienia proceduralnego. Konieczne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można także podzielić stanowiska, że sam brak załączenia do akt administracyjnych pełnej dokumentacji finansowej szkoły przesądza o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku zgromadzenia wszelkich istniejących dokumentów dotyczących strony, lecz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów odnoszących się do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zakres tego obowiązku wyznaczają zatem fakty relewantne z punktu widzenia zastosowanej normy prawa materialnego.

W konsekwencji, aby skutecznie podważyć ustalenia organów, skarżąca powinna była wskazać nie tylko, że określone dokumenty źródłowe nie znalazły się w aktach, lecz przede wszystkim, jakie informacje wynikające z tych dokumentów mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych, a w dalszej kolejności – do odmiennego zastosowania prawa materialnego. Takiego wywodu w skardze kasacyjnej zabrakło.

Odnosząc się natomiast do art. 133 § 1 p.p.s.a., należy zauważyć, że przepis ten nakłada na sąd obowiązek wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a zatem wyznacza podstawę sądowej kontroli w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu. Samo twierdzenie, że akta administracyjne nie zawierały określonych dokumentów źródłowych, nie oznacza jeszcze naruszenia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji. Dla wykazania takiego naruszenia konieczne byłoby wskazanie, że sąd dokonał kontroli legalności decyzji z pominięciem istotnego materiału znajdującego się w aktach albo zaakceptował ustalenia organów mimo braku podstaw pozwalających na ich przyjęcie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała natomiast, aby sąd pierwszej instancji dysponował materiałem pozwalającym na stwierdzenie wadliwości ustaleń organów, a mimo to materiał ten pominął, ani też aby brak określonych dokumentów w aktach uniemożliwiał sądowi przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Skarżąca nie wykazała bowiem ani konkretnego uchybienia w zakresie ustalania stanu faktycznego, ani tego, jakie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności pozostały niewyjaśnione, ani wreszcie, że przeprowadzenie wskazanych przez nią – w sposób ogólny – dokumentów źródłowych mogłoby doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy. Sam brak pełnej dokumentacji źródłowej, przy braku wskazania jej konkretnego znaczenia dla ustaleń faktycznych, nie jest wystarczający do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić także zarzutu piątego skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącej organ II instancji arbitralnie przyjął ustalenia organu I instancji za własne i nie rozpatrzył okoliczności stanu faktycznego w sposób wszechstronny. Należy wskazać, że istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Z zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 15 k.p.a., wynika prawo do odwołania, które ma znamiona publicznego formalnego prawa podmiotowego o treści pozytywnej i które – zważywszy istotę administracyjnego toku instancji – można utożsamiać z prawem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 8/2017, s. 15).

Mając na uwadze przedstawione właściwości administracyjnego toku instancji i prawa do odwołania, można stwierdzić – z jednej strony – że wydanie dwóch decyzji w danej sprawie samo przez się nie czyni zadość wymogom wynikającym z zasady dwuinstancyjności, ale zarazem – z drugiej strony – nie każde uchybienie przepisom postępowania, w tym przepisom regulującym proces ustalania stanu faktycznego, pozwala od razu skonstatować naruszenie tej zasady. O jej naruszeniu, mimo wydania decyzji w dwóch instancjach, można mówić jedynie wtedy, gdy przynamniej jeden z wchodzących w rachubę organów błędnie zidentyfikował podmiotowe lub przedmiotowe granice sprawy administracyjnej, zaniechał ustalenia kluczowych okoliczności faktycznych opisanych w hipotezie stosowanej normy materialnej względnie dopuścił się innych równie istotnych uchybień, które uzasadniają ocenę, że do rozpoznania i rozstrzygnięcia przezeń sprawy tak naprawdę nie doszło.

Naruszenia zasady dwuinstancyjności nie sposób upatrywać w ewentualnym przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów – w sytuacji, gdy organ prawidłowo przypisuje prawne znaczenie określonym okolicznościom faktycznym i, dokonawszy wspomnianej oceny, czyni co do nich ustalenia pozytywne lub negatywne (por. wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 505/23). Trafnie zatem skonstatował sąd I instancji, stwierdzając, że podzielenie przez SKO w Bydgoszczy ustaleń i oceny zawartej w decyzji organu I instancji nie naruszyło zasady dwuinstancyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także zarzutu szóstego skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, unormowanym w art. 10 § 1 k.p.a., koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, co w tej sprawie nie zostało wykazane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 33/24).

Zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kwestią istotną z punktu widzenia niniejszej sprawy jest zatem ocena istotności wnioskowanego przez skarżącą dowodu dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Celowość zastosowania środka dowodowego jest w tym zakresie kluczowa, bowiem organ nie ma obowiązku gromadzenia i analizowania wszelkich dowodów, o które wnioskuje strona postępowania, a jedynie tych, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Takie działanie prowadziłoby także do naruszenia uregulowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania. Trafnie zważył sąd I instancji, że organ zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie, a także nie pominął żadnych istotnych dowodów.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 80 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.

Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową.

Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo – skutkowego.

Z przedstawionych powyżej względów niezasadne są także zarzuty siódmy oraz ósmy skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie zatem powielał własnych wywodów w tym zakresie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w punkcie dziewiątym petitum skargi kasacyjnej, a odnoszący się do art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 u.f.p. i dokonanego przez WSA ustalenia w przedmiocie rozpoczęcia biegu terminu do naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (zapoznanie z protokołem kontroli). Skarżąca wskazuje na niesprawiedliwość rozwiązania, w którym naliczanie odsetek od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi rozpoczęłoby się jeszcze przed momentem poinformowania strony o sposobie zakończenia postępowania w formie ostatecznej decyzji organu o tym, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

W powyższym względzie wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność przypadającą do zwrotu. Jest tak z tego względu, że to podmiot występujący o dotację dokonuje wykazania podstaw obliczenia i przyznania należności, organ zaś uprawniony jest do jej weryfikacji. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt pobrania (uzyskania) dotacji w wysokości wyższej niż należna. W kontekście tych ustaleń słuszne są ustalenia sądu I instancji, że w świetle dyspozycji art. 252 ust. 6 w zw. z ust. 1 u.f.p. dniem, od którego nalicza się odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest dzień następujący po dniu terminu jej zwrotu (oznaczony jako 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności).

Stwierdzenie natomiast okoliczności, że w sprawie doszło do pobrania dotacji w wysokości wyższej niż wynikająca z obowiązujących przepisów u.s.o. nastąpiło z momentem zapoznania się z protokołem kontroli, który ten fakt stwierdzał.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również, że w przypadku zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., o jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że w ramach zarzutów naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 247/23).

Fakt, iż strona skarżąca kasacyjna nie jest usatysfakcjonowana rezultatem oceny stanu faktycznego przez WSA, nie oznacza, iż doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zarzut ten jest bezpodstawny bowiem sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do kwestii naliczania odsetek (strony 10 i 11 uzasadnienia wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwy także zarzut dziesiąty skargi kasacyjnej. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 26 ust. 2 – 4 u.f.z.o., jednocześnie wskazując, że doprowadziło to do wydania wadliwego i sprzecznego ze stanem faktycznym rozstrzygnięcia organu II instancji. Zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11).

Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie jest co najmniej nie na miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.