Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt I GSK 130/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub sąd I instancji) wyrokiem z 25 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1762/24, po rozpoznaniu skargi J. U. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z 18 stycznia 2021 r. nr UP-50/2021 w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83b ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję ZUS z 29 września 2020 r., którą odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, jak również na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Organ, wydając decyzję z 29 września 2020 r., stwierdził że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto skarżący nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności z tytułu składek wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń oraz, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS, decyzją z 18 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 29 września 2020 r. Organ powołując się na treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., wskazał, że sytuacja majątkowa skarżącego wskazuje, iż istnieje możliwość prowadzenia dalszych czynności egzekucyjnych – stąd też nie można stwierdzić, aby wystąpiła przesłanka nieściągalności należności.

Rozważając przesłankę umorzenia należności, o której jest mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, organ zwrócił uwagę, że dotyczy ona zasadniczo trzech sytuacji. Po pierwsze przesłanka ta występuje wówczas, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po drugie dotyczy ona strat poniesionych na skutek nadzwyczajnych zdarzeń, a egzekwowanie należności pozbawiałoby stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Po trzecie wiąże się z przewlekłymi chorobami lub koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającymi stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że jakkolwiek skarżący powołuje się na zły stan zdrowia, nie przedstawił na tę okoliczność żądnych dowodów. Przy czym pomimo choroby skarżący dalej prowadzi działalność gospodarczą, jak również został zgłoszony jako osoba wykonująca umowę zlecenia.

ZUS podniósł, że skarżący systematycznie nie opłacał składek, chociaż jako przedsiębiorca był do tego zobowiązany. Przy czym działanie skarżącego było na tyle rażące, że w konsekwencji doprowadziły do powstania kilkusettysięcznego zadłużenia wobec ZUS.

W ocenie organu, za umorzeniem zaległości nie przemawiała również sytuacja materialna skarżącego. Zgodnie z jego oświadczeniem, w 2019 r. skarżący osiągnął dochód w wysokości 8.244,11 zł, a jego przychody wynosiły 144.630,40 zł. W ocenie organu, przy racjonalnej polityce kosztowej, tak wysokie przychody powinny generować znacznie wyższy dochód. Organ ocenił sytuację majątkową strony uwzględniając kryterium minimum socjalnego, które wynosiło 2.105,39 zł dla dwuosobowego gospodarstwa emerytów. Zaznaczył przy tym, że emerytura skarżącego wynosi 1.693,09 zł netto, natomiast jego żona pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1.300 zł. Pośród wydatków znalazły się opłaty za energię elektryczną (200 zł), odbiór odpadów (46 zł), leczenie (200-250 zł), podatek od nieruchomości (rocznie 1.720 zł) oraz zakup opału (rocznie 3.000- 3.500 zł). Organ nie uwzględnił podstawowych wydatków na utrzymanie gospodarstwa domowego, te bowiem ponoszone są prze ogół społeczeństwa i nie mogą przemawiać za koniecznością umorzenia zaległości.

Organ zauważył również, że skarżący jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości gruntowych. ZUS zwrócił również uwagę, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, a co za tym idzie ponosi ryzyko związane z poniesieniem straty, którego nie może przenosić na Skarb Państwa.

Od decyzji ZUS z 18 stycznia 2021 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Krakowie.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. I SA/Kr 508/22, wydanym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA w Krakowie stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Zdaniem sądu I instancji, należało podzielić stanowisko organu, iż nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stąd też nie było podstaw, aby stwierdzić, że wystąpił stan całkowitej nieściągalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych oraz zwrot kosztów pomocy prawnej adwokata z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. I GSK 1261/23, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że najdalej idący zarzut kasacyjny dotyczył naruszenia prawa strony do obrony poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sposób uniemożliwiający jej zajęcie stanowiska.

Zarządzeniem z dnia 13 lipca 2022 r. przewodniczący wydziału, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej w przedmiotowej sprawie – ze względu na to, że skarżący nie podał prawidłowego adresu skrzynki ePUAP, a organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jednocześnie wskazał, że w terminie 3 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia strony mogą uzupełnić materiał dowodowy poprzez przedłożenie stosownych pism procesowych i dokumentów. Odpis tego zarządzenia został doręczony skarżącemu 16 sierpnia 2022 r., zatem wyznaczony termin na przedstawienie przez skarżącego swego stanowiska na piśmie upływał dnia 19 sierpnia 2022 r. Sąd I instancji, jeszcze przed upływem wyznaczonego stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie, w dniu 11 sierpnia 2022 r. odbył posiedzenie niejawne, na którym wydał zaskarżony wyrok.

Tym samym sąd uniemożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem wyroku. Z akt sądowych nie wynika, aby strona została powiadomiona o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 11 sierpnia 2022 r. Oddzielne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego na 11 sierpnia 2022 r. nie zawiera adnotacji o doręczeniu jego odpisu stronom.

W konsekwencji, NSA stwierdził, że WSA w Krakowie rozpoznał sprawę i wydał orzeczenie przed upływem terminu zakreślonego skarżącemu na zajęcie stanowiska, a nawet przed faktycznym doręczeniem mu zawiadomienia o tym terminie. Uniemożliwiło to skarżącemu realizację jego prawa do obrony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

Z uwagi na stwierdzoną nieważność postępowania przed sądem I instancji, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, czyniąc tym samym bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w całości i od początku. Wynikiem tej kontroli jest wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1762/24, którym sąd I instancji oddalił skargę, a który stał się przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Decyzja podejmowana na podstawie przytoczonego unormowania ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być". Nie oznacza to, że organ działa w tym zakresie na zasadzie pełnej dowolności. Skoro bowiem zastosowanie jednej z ulg przewidzianych w tym przepisie uzależnione jest od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym (co wynika wprost z dyspozycji powołanego unormowania), to orzekając w tym przedmiocie organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić aktualną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika.

Innymi słowy, działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, jak również z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ, działając w ramach przysługującego uznania, nie jest również zwolniony od powinności prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie sądu I instancji stanowisko organu, że nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a zatem nie było podstaw, aby stwierdzić, że wystąpił stan całkowitej nieściągalności, jest prawidłowe. WSA w Krakowie stwierdził, że wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 19 kwietnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego podatku od towarów i usług, nie stwierdza braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję składek na ubezpieczenia społeczne, a jedynie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję podatku od towarów i usług. Jak wynika z uzasadnienie postanowienia NUS, skarżący jest właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości obciążonych hipoteką przymusową zwykłą na rzecz ZUS. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał, że wartość przedmiotowych nieruchomości prawdopodobnie nie przekracza należności zabezpieczonych hipoteką na rzecz ZUS.

Zatem wobec obciążenia nieruchomości hipoteką na rzecz ZUS, istotnie brak jest majątku, z którego można prowadzić egzekucję podatku od towarów i usług, ale nie egzekucję składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a następnie przyjął, na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, że żadna z okoliczności (jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych: poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności) nie wystąpiła.

WSA w Krakowie uznał, że ocena organu dotycząca minimum socjalnego oraz kosztów utrzymania także jest trafna, bowiem w dacie orzekania przez organ jest minimum socjalne wynosiło dla dwuosobowego emeryckiego gospodarstwa domowego 2.105.39 zł, podczas gdy skarżący i jego żona otrzymywali świadczenie emerytalne w kwocie 2.993,09 zł. Przy czym skarżący został zgłoszony do ubezpieczeń, jako osoba wykonująca umowę zlecenia, a z tego tytułu osiągał dodatkowo wynagrodzenie (w listopadzie 2020 r. wynosiło ono 108,28 zł). Żona skarżącego również osiągała wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia.

Ponadto z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnego wynika, że jeden z dłużników skarżącego reguluje zobowiązania przez komornika sądowego w wysokości 300 zł miesięcznie. Z ustaleń organu wynikało również, że 8 maja 2020 r. skarżący otrzymał od Starosty Powiatowego pomoc publiczną w kwocie 5000 zł. Natomiast z zestawienia kosztów utrzymania wynika, że wynosiły one w przybliżeniu 950 zł miesięcznie w zakresie kosztów leczenia, opłat za energię elektryczną, odbiór odpadów komunalnych, podatku od nieruchomości oraz zakupu opału. Nawet jeżeli weźmie się pod uwagę pozostałe wydatki ponoszone na utrzymanie gospodarstwa domowego (jedzenie, ubrania, środki higieniczne), pozostała kwota pozwala na dalsze regulowanie należności z tytułu składek bez uszczerbku dla możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Odnosząc się do przywołanej w skardze kwestii stanu zdrowia skarżącego na czas wydania zaskarżonej decyzji, sąd I instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających te okoliczności. Zostały one złożone w szczątkowym zakresie, dopiero jako załączniki do skargi. Biorąc pod uwagę zakres tez dowodowych zgłoszonych przez stronę, uwzględnienie wskazanych w skardze dowodów prowadziłoby zatem do przeprowadzenia przez Sąd samodzielnych ustaleń faktycznych. Tymczasem zakres kognicji sądu administracyjnego ogranicza się do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co następuje w oparciu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej. Oceniając znaczenie tej okoliczności, Sąd miał również na względzie to, że skarżący - chociaż podnosi, iż od wielu lat jest chory - wciąż prowadził działalność gospodarczą, jak również był zgłoszony, jako osoba wykonująca umowę zlecenia.

Tymczasem zgodnie z przywołanym rozporządzeniem choroba powinna wpływać na możliwość uzyskiwania dochodu. Stąd też należy zgodzić się z organem, że dotychczasowy stan zdrowia strony musiałby uniemożliwiać prowadzenie działalności gospodarczej oraz wykonywanie umowy zlecenie, a co za tym idzie uzyskiwanie również dochodów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia oraz rozważenia przez sąd uchylenia decyzji organów obydwu instancji, a także o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej przez adwokata z urzędu, w wysokości sześciokrotności opłaty minimalnej, a które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Ponadto skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, że dla zaistnienia możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek na wskazanej podstawie prawnej, koniecznym jest stwierdzenie braku majątku beneficjenta w toku konkretnej egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, podczas gdy treść przepisu oraz jego celowościowa wykładnia wskazuje jedynie na konieczność stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego braku majątku skarżącego, z którego można prowadzić egzekucję – bez względu na przedmiot postępowania objętego egzekucją, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy nie została zrealizowana przesłanka całkowitej nieściągalności, konieczna dla umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przywołanych przepisów ustawy;
3. b) naruszenie art. 28 ust 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie MGPiPS) poprzez ich błędne niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, co skutkowało przyjęciem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł umorzyć w realiach niniejszej sprawy należności skarżącego z tytułu składek;

które to naruszenia skutkowały obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. A p.p.s.a, poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu administracyjnego z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy,

1. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez niezwrócenie się na wniosek odwołującego do właściwego naczelnika Urzędu Skarbowego o informacje w przedmiocie zakończonych postępowań egzekucyjnych, które toczyły się przeciwko skarżącemu, a które zostały zakończone z uwagi na brak majątku skarżącego, z którego można prowadzić egzekucję, co skutkowało błędnym przyjęciem, że w realiach niniejszej sprawy nie zostały zrealizowane przesłanki opisane w art. 28 ust 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.;
3. b) naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co w następstwie doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy;

a które to naruszenia skutkowały obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a, poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu administracyjnego z uwagi na stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., tj. punkcie 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz punkcie 2) naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 1000/24). W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego są ze sobą połączone i mogą zostać rozważone łącznie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny merytoryczne rozważania rozpoczął od pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut ujęty w punkcie 1 a) petitum skargi kasacyjnej, gdyż trafnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 28 ust. 3 pkt 5 nie zawęża możliwości umorzenia należności z tytułu składek jedynie do przypadku, gdy brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, został ustalony w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w stosunku do należności z tytułu składek. Pogląd ten jest utrwalony zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wskazuje, że całkowita nieściągalność z tytułu składek zachodzi gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Zatem zauważyć trzeba, że z przepisu tego nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika stwierdzono – lub nie – brak majątku (por. Wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17, a także Wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 779/19; Wyrok WSA w Krakowie z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 398/21 oraz Wyrok WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 278/23).

W aktach sądowych niniejszej sprawy znajduje się postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. (dalej: Naczelnik US lub organ egzekucyjny) z 19 kwietnia 2019 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego należności z tytułu podatku od wartości dodanej na kwotę 10401,86 zł. W postanowieniu tym Naczelnik US stwierdził, że w prowadzonym wobec skarżącego postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny dokonał szeregu czynności, w celu ustalenia posiadanych przez skarżącego składników majątkowych i źródeł dochodów, wykorzystując w tym zakresie wszystkie dostępne możliwości, adekwatne do sprawy. Naczelnik US m.in. sporządził protokół o stanie majątkowym (28 stycznia 2019 r.), który wykazał brak składników majątkowych dostępnych do egzekucji, dokonał zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych, które okazały się nieskuteczne ze względu na brak środków, a także dokonał zajęcia z wynagrodzenia za pracę, również nieskutecznego, bowiem skarżący otrzymywał wynagrodzenie w kwocie minimalnej oraz wykonał próby zastosowania egzekucji z pieniędzy, ruchomości i praw majątkowych – egzekucja z tych składników także okazała się nieskuteczna.

W świetle powyższego, twierdzenie sądu I instancji, że wskazane postanowienie Naczelnika US nie stwierdza braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję składek na ubezpieczenia społeczne, a jedynie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję podatku od towarów i usług, stanowi błędną wykładnię powołanego przepisu i jest nieracjonalne. Skarżący niewątpliwie znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji materialnej i poza długami przekraczającymi dwieście tysięcy złotych nie posiada majątku umożliwiającego spłatę zadłużenia, korzysta z pomocy osób bliskich (możliwość zamieszkiwania w domu będącym własnością syna), jedynym stałym źródłem jego dochodów jest emerytura w wysokości 2017,68 zł brutto (1693,09 zł netto) a jego perspektywy na polepszenie bytu w przyszłości są oczywiście bardzo skromne.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów, tj. zarzutu ujętego w punkcie 1 b) oraz zarzutów z punktów 2 a) i 2 b), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne. Zarzuty te są ze sobą powiązane, zatem sąd kasacyjny dokonał wspólnej ich oceny.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten jest związany z art. 28 ust. 3b u.s.u.s, który stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Natomiast treść § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wskazanie treści powołanych przepisów jest o tyle konieczne, że wykazuje dlaczego sformułowane w oparciu o nie zarzuty, a w związku z tym również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione.

Ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mająca zastosowanie do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, jest zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym, co wymaga podkreślenia, dokonuje się tego na gruncie regulacji konkretnych przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a (por. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11; z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości. Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Wskazane regulacje nie wykluczają ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikują pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia.

W związku z tym chybione są zarzuty skarżącego, że organ zobligowany był uzupełnić materiał dowodowy, w sytuacji gdy skarżący nie złożył do akt sprawy dowodów (dokumentów) potwierdzających zaistnienie tych okoliczności, które podnosił.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Nie przesądzając o kształcie przyszłego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę zawartą w niniejszym orzeczeniu, a zwłaszcza ujętą w nim wykładnię przepisu art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.