Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt I GSK 1283/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach lub sąd I instancji) wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. sygn. III SA/Gl 913/23, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ II instancji lub SKO w Katowicach) z 4 sierpnia 2023 r. nr SKO.FD/41.4/41/2023/7779 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji SKO w Katowicach, alternatywnie przez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. W obu przypadkach skarżąca wniosła o zasądzenie od SKO w Katowicach na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.), poprzez brak weryfikacji skuteczności wejścia do obrotu prawnego decyzji administracyjnych oraz prawidłowości wszczęcia postepowania administracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa kontrola skuteczności wejścia w życie zaskarżonych decyzji winna prowadzić do wniosku, że ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu II instancji nie zostały doręczone stronie, co z kolei stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące oddaleniem skargi,
2. 2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 14 k.p.a. w zw. w art. 109 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez sąd I instancji skargi w jej granicach, tj. całkowite pominięcie, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja administracyjna zarówno I jak i II instancji wydana w formie pisemnej z podpisem własnoręcznym, a brak jest w aktach sprawy dowodu jej doręczenia, gdyż w aktach sprawy znajduje się jedynie dowód doręczenia decyzji za pośrednictwem platformy ePUAP, co prowadzi do wniosku, iż decyzja wydana w formie pisemnej z podpisem własnoręcznym nie mogła zostać doręczona skarżącej przez platformę ePUAP, co z kolei stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd I instancji zobligowany był zbadać sprawę w jej granicach i nie był związany zarzutami podniesionymi w skardze, a zatem winien z urzędu zweryfikować w jakiej formie wydana została decyzja oraz czy została ona prawidłowo doręczona skarżącej i w konsekwencji czy weszła do obrotu prawnego,
3. 3. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez sąd I instancji skargi w jej granicach, tj. całkowite pominięcie, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co z kolei stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd I instancji zobligowany był zbadać sprawę w jej granicach i nie był związany zarzutami podniesionymi w skardze, a zatem winien z urzędu zweryfikować czy doszło do prawidłowego wszczęcia postępowania administracyjnego oraz czy skarżąca została o tym fakcie prawidłowo zawiadomiona,
4. 4. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z zasadą swobody umów wynikającą z przepisu art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 795; dalej k.c.) przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji z uwagi na brak dostrzeżenia naruszenia przez organy ww. przepisów proceduralnych w sytuacji gdy organy nie podjęły wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, tj.:
5. a) niedostrzeżenie wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji polegającej na zakwestionowaniu przez organy części wydatków spółki na pokrycie kosztów usługi o charakterze ciągłym świadczonej przez K. Sp. z o.o., przy jednoczesnym zaakceptowaniu tych samych wydatków w innych miesiącach przyjmując jedynie za kryterium odmowy akceptacji tego wydatku nie istotę wydatku, jego związek z działalnością szkoły czy też prawo do zlecenia tego typu usług lecz kwotę wynagrodzenia i sposób ustalenia między stronami wysokości wynagrodzenia;
6. b) przyjęcie, że skarżąca nie wykazała jakie konkretnie w danym okresie czasu usługi realizowane przez K. Sp. z o.o. zostały objęte fakturami, które sfinansowane zostały z dotacji oświatowej podczas gdy umowa świadczona przez K. Sp. z o.o. ma charakter ciągły (analogicznie jak umowy najmu, dostępu do Lex, serwisu Wulkan itp.) a w toku postępowania przeprowadzono dowody z przesłuchań Ł. K., Dyrektor szkoły, R. G., a także oględzin systemu CRM, co zostało całkowicie pominięte przez organ przy wydawaniu decyzji;
7. c) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że niektóre faktury wystawione przez K. Sp. z o.o. w sposób prawidłowy zostały zakwestionowane przez organ I instancji, mimo iż dotyczyły one takiej samej obsługi procesu kształcenia jak inne faktury, niekwestionowane przez organ, a skarżąca przekazała szczegółowe wyjaśnienia dotyczące tego co mieści się w ramach świadczonych usług i wyjaśniła, że faktury obejmują inne kwoty z uwagi na zmianę systemu rozliczeń między stronami umowy, a także wyjaśniła przyczyny ustalenia nowego sposobu rozliczania faktur,
8. d) nieprawidłowe przyjęcie, że system do automatycznego wprowadzania danych do systemu ODPN – a więc systemu do którego zgodnie z uchwałą nr X.66.2019 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z 27 czerwca 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla nie samorządowych szkół, przedszkoli, placówek oświatowych, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne, funkcjonujących na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, szkoła jest zobowiązana wprowadzać dane oraz ustawą o cyfryzacji został nieprawidłowo sfinansowany z dotacji, w sytuacji gdy program ten pozwala na automatyczne wprowadzanie danych do ODPN, gdyż stanowi niezależne narzędzie, potrzebne do realizacji obowiązków szkoły wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, który zaciąga dane z przygotowanego wcześniej pliku w Excelu do ODPN, co stanowi szybsze i automatyczne wprowadzenie danych do systemu ODPN powyższe doprowadziły do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w ramach oceny tego materiału i skutkowały uznaniem przez organ, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
9. 5. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1400; dalej u.f.z.o.) w zw. z art. 9 u.f.z.o. i art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 910; dalej: u.p.o.) w zw. z art. 211 ust. 2 i art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869; dalej: u.f.p.) przez ich naruszenie i przyjęcie przez sąd I instancji, że wydatki przedstawione do rozliczenia przez skarżącą kasacyjnie nie mieszczą się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o., co doprowadziło do tego, że sąd I instancji nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;
10. 6. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1b u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego błędną interpretację, a dalej przyjęcie przez sąd I instancji, że wydatki poniesione przez spółkę na szkolenia pracowników szkoły nie mieszczą się w kategorii wydatków, które mogą być pokryte z dotacji oświatowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 252 u.f.p. poprzez ustalenie spółce kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. w wysokości wskazanej w decyzji wraz z odsetkami za zwłokę, w sytuacji, gdy skarżąca wydatkowała dotację oświatową zgodnie z obowiązującymi przepisami, co doprowadziło do tego, że sąd I instancji nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, stwierdziło, że w pełni podziela tezy uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz podtrzymało swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania, w szczególności przedstawione w odpowiedzi na skargę do WSA w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się do zarzutów skargi kasacyjnej, według kolejności ich sformułowania.

Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 14 i art. 109 k.p.a., poprzez brak weryfikacji skuteczności wejścia do obrotu prawnego decyzji i prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa kontrola skuteczności wejścia w życie zaskarżonych decyzji winna prowadzić do wniosku, iż obie decyzjie nie zostały doręczone skarżącej. Skarżąca zarzuca, że WSA nie rozpoznał skargi w jej granicach, gdyż w aktach sprawy znajduje się decyzja z podpisem własnoręcznym, a brak jest w aktach sprawy dowodu jej doręczenia (w aktach sprawy znajduje się jedynie dowód doręczenia decyzji za pośrednictwem platformy ePUAP).

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie spełniają wymogów pozwalających na ich merytoryczną kontrolę w postępowaniu kasacyjnym.

Istota obu zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że decyzje organów obu instancji, znajdujące się w aktach administracyjnych w postaci dokumentów papierowych opatrzonych podpisami własnoręcznymi, nie mogły zostać skutecznie doręczone stronie za pośrednictwem platformy ePUAP.

Skarżąca wywodzi zatem, że decyzja sporządzona w postaci papierowej i opatrzona podpisem własnoręcznym nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie w postaci elektronicznej. Jednakże w skardze kasacyjnej – co istotne – nie wskazano konkretnych przepisów prawa, które miałyby ustanawiać taki skutek prawny.

Skarżąca powołuje wprawdzie art. 14 k.p.a., lecz czyni to bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, a przede wszystkim bez powiązania tego przepisu z konkretnymi regulacjami dotyczącymi sposobu i formy doręczania decyzji w postaci elektronicznej. Analogicznie, brak jest określenia naruszonego przepisu lub przepisów zawartych w art. 109 k.p.a. (składającego się z kilku jednostek redakcyjnych). Ewentualnego dookreślenia we wskazanym zakresie nie zawiera także uzasadnienie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w czasie wydawania decyzji w rozpoznawanej sprawie, tj. w 2022 i 2023 r. problematyka doręczeń elektronicznych była regulowana w szczególności w przepisach rozdziału 8 k.p.a., w tym zawartych w art. 39 i art. 39¹, a kwestia pism utrwalonych w postaci elektronicznej wymagała uwzględnienia dalszych regulacji oraz przepisów przejściowych. Nie jest zatem wystarczające samo twierdzenie, że z faktu sporządzenia decyzji w postaci papierowej i opatrzenia jej podpisem własnoręcznym wynika niemożność jej skutecznego doręczenia - pod dalszymi warunkami - poprzez przesłanie jej za pośrednictwem ePUAP. Takie twierdzenie wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, z której taki skutek wynika. Tego zaś skarga kasacyjna nie czyni.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że samo powołanie się skarżącej na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., nie może zastępować wymaganego wskazania w ramach zarzutu stosownych przepisów regulujących prawidłowość doręczenia, ponieważ przepis ten nie usuwa powyższego braku.

Wprawdzie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nie oznacza to jednak, że wskazane unormowanie może stanowić samodzielną podstawę do stwierdzenia, że określony sposób doręczenia decyzji był nieskuteczny. Bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zakres kontroli sądu, nie ustanawia zaś i nie może odnosić się jako taki (sam w sobie) do norm dotyczących sposobu doręczania decyzji administracyjnych.

Tak więc, aby wykazać naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., skarżąca powinna była wskazać jakie konkretne przepisy regulujące doręczenie decyzji zostały, w jej ocenie, naruszone przez organy, dlaczego sposób doręczenia zastosowany w sprawie był sprzeczny z daną normą (przepisami) oraz dlaczego okoliczność ta była objęta obowiązkiem kontroli WSA na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.. Skarga kasacyjna takiego wywodu nie zawiera. Dlatego samo powołanie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może zastępować brakującego elementu podstawy kasacyjnej.

Pamiętać bowiem należy – co zaznaczono już na wstępie – że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełnić podstawy kasacyjnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego zastąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny autora skargi kasacyjnej, ponieważ sąd kasacyjny musiałby samodzielnie ustalić jakie przepisy regulowały w dacie doręczenia sposób komunikacji elektronicznej pomiędzy organem a stroną, dokonać interpretacji tych przepisów, a następnie ocenić poprzez pryzmat okoliczności sprawy, czy ewentualne naruszenie tych przepisów powinno zostać dostrzeżone przez WSA z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że skuteczności omawianych zarzutów skargi kasacyjnej nie przesądza powołanie się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a..

Skarżąca zarzuca WSA, że nie odniósł się do kwestii skuteczności doręczenia. Tymczasem WSA nie wyraził w tym zakresie jakiegokolwiek stanowiska, które wymagałoby kontroli kasacyjnej, ponieważ kwestia ta nie została podniesiona w skardze do WSA. Nie istnieje zatem żadne stanowisko WSA dotyczące prawidłowości doręczenia, które Naczelny Sąd Administracyjny mógłby poddać kontroli kasacyjnej. WSA rozpoznał natomiast zarzuty, które zostały w skardze przedstawione, tj. dotyczące ustaleń stanu faktycznego i zastosowania przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji nie można utożsamiać braku rozważań WSA dotyczących niepodniesionej przez skarżącą kwestii doręczeń decyzji z wadliwością uzasadnienia wyroku w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a.. W szczególności, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do wykreowania w postępowaniu kasacyjnym zupełnie nowego problemu prawnego, którego WSA w istocie nie rozstrzygał.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżąca kasacyjnie nie wykazuje również – w sposób odpowiadający wymogom art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – w jaki sposób rzekome pominięcie kwestii doręczenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca ogranicza się bowiem do twierdzenia, że prawidłowe zbadanie tej kwestii powinno prowadzić do wniosku o nieskutecznym doręczeniu decyzji. Nie wskazuje jednak, w sposób odpowiadający wymaganiom skargi kasacyjnej, konkretnej normy prawnej, która miałaby prowadzić do takiego wniosku.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty dotyczące pominięcia przez WSA kwestii skuteczności doręczenia decyzji nie poddają się merytorycznej ocenie w zakresie przedstawionym przez skarżącą, co oznacza ich bezskuteczność.

Powyższe uwagi zachowują aktualność również w zakresie zarzutów z punktu trzeciego skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 i art. 109 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez sąd skargi w jej granicach, tj. całkowite pominięcie, iż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Takie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 18 marca 2021 r. znajduje się aktach sprawy (k. 111 akt. adm.). Natomiast w zakresie prawidłowości sposobu doręczenia tego zawiadomienia skarga kasacyjna nie zawiera stosownych zarzutów oraz ich wymaganego uzasadnienia.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie również z tej przyczyny, że zgodnie ze wskazaniami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu. Postępowanie wszczynane z urzędu zostaje zatem uruchomione - mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu - z datą wykazanej w aktach pierwszej istotnej czynności w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 19, s. 494, oraz wyroki NSA: z 14 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 235/25 LEX nr 3857592; z 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1364/97, Lex nr 47892, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 321/09 LEX nr 596753). Z powyższego wynika, że nawet pomimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu zostaje ono uruchomione, a o momencie jego wszczęcia decydować będzie wykazana w aktach pierwsza istotna czynność w sprawie.

Przekładając powyższe na stan sprawy, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca brała udział w czynnościach wyjaśniających przed organem I instancji, była również informowana o zakończeniu postępowania, i możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz przedstawienia nowych informacji ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczącej wypłaconej skarżącej dotacji oświatowej zostało wszczęte, a ewentualny brak formalnego zawiadomienia strony w tym względzie w żadnym razie nie dawał podstaw do umorzenia tego postępowania przez organ odwoławczy.

W ostatnim z zarzutów skargi kasacyjnej (czwartym) dotyczącym naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z zasadą swobody umów wynikającą z art. 3531 k.c. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd z uwagi na brak dostrzeżenia naruszenia przez organy ww. przepisów proceduralnych w sytuacji gdy organy nie podjęły wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie zarówno z uwagi na jego wadliwość konstrukcyjną, jak i z przyczyn merytorycznych.

Przede wszystkim wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje jednoznacznie, że WSA dokonał kontroli prawidłowości postępowania dowodowego. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób "rzetelny i skrupulatny", wskazując jednocześnie na przeprowadzenie – dowodów z dokumentów, dowodów dostarczonych przez stronę, przesłuchań świadków oraz oględzin systemu informatycznego. Następnie WSA odniósł się do konkretnych zarzutów dotyczących poszczególnych wydatków.

Nie można zatem skutecznie twierdzić, że WSA pominął problematykę postępowania dowodowego. Przeciwnie, sąd ocenił zebrany materiał dowodowy i wyjaśnił, dlaczego uznał go za wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia.

W istocie więc zarzut skarżącej stanowi polemikę z oceną materiału dowodowego. Skarżąca w poszczególnych punktach lit. a-e przedstawia przede wszystkim własną ocenę materiału dowodowego (charakteru usług świadczonych przez K. sp. z o.o.; znaczenia umowy o charakterze ciągłym; znaczenia zeznań świadków; funkcjonalności systemu ODPN; charakteru szkoleń). W ten sposób skarżąca przeciwstawia ustaleniom zaakceptowanym przez WSA własną wersję stanu faktycznego. Nie wykazuje natomiast – co istotne dla rozpoznania zarzutu – w sposób należyty, który konkretnie element oceny dowodów dokonanej przez WSA narusza reguły wynikające z art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 k.p.a.. Samo zaś twierdzenie, że określony dowód powinien zostać oceniony inaczej, nie jest jeszcze wykazaniem naruszenia wskazanych przepisów. Tym bardziej, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania nie tylko uchybienia procesowego, lecz także tego, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego elementu w omawianym zarzucie oraz jego uzasadnieniu nie wykazano w sposób odpowiadający wymaganiom skargi kasacyjnej.

Szczególnie wadliwe jest powołanie art. 353¹ k.c., w sytuacji gdy WSA nie rozstrzygał o ważności ani skuteczności umów zawartych przez skarżącą z kontrahentami. Przedmiotem kontroli nie było to, czy strony mogły – w ramach zasady swobody umów – mogły określić wysokość wynagrodzenia w sposób przyjęty w umowie. Przedmiotem kontroli była natomiast dopuszczalność sfinansowania określonych wydatków ze środków dotacji oświatowej. Są to dwie odrębne kwestie. Tym samym art. 353¹ k.c. nie stanowi normy, która mogłaby podważyć ocenę WSA co do zgodności wydatku z przeznaczeniem dotacji.

Podsumowując, wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne, co oznacza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez WSA stanowił podstawę do zastosowania przepisów materialnych w sprawie.

Przed dokonaniem oceny zarzutów materialnych, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA powołał się na art. 44 ust. 3 u.f.p., który miał szczególne znaczenie dla argumentacji sądu.

Zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p., wydatki publiczne powinny być dokonywane m.in. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Z treści tego przepisu WSA wyprowadził wniosek, że skoro nie jest możliwe ustalenie, że wydatki zostały poniesione zgodnie z celami, na jakie dotacja została udzielona, to tym bardziej nie jest możliwe stwierdzenie, że zostały dokonane w sposób celowy i oszczędny.

Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła naruszenia przez sąd I instancji dyspozycji art. 44 ust. 3 u.f.p.. Jest to okoliczność istotna w sprawie, jeżeli bowiem skarżąca chciała podważyć tę część rozumowania WSA, powinna była wskazać art. 44 ust. 3 u.f.p. jako przepis, którego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia. Tego jednak nie uczyniła.

W punkcie piątym skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 35 u.f.z.o. i art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.o. poprzez przyjęcie przez sąd, że wydatki przedstawione do rozliczenia przez skarżącą nie mieszczą się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o..

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za chybiony.

Przede wszystkim nie został on skonstruowany w sposób pozwalający na skuteczne przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

Skarżąca zarzuca bowiem naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.o., którego WSA – jak wynika z przedstawionego uzasadnienia – nie zastosował jako podstawy rozstrzygnięcia. Nie można skutecznie zarzucać sądowi niewłaściwego zastosowania albo błędnej wykładni przepisu, który nie stanowił podstawy jego rozstrzygnięcia, bez jednoczesnego wykazania, w jaki sposób pominięcie lub niezastosowanie tego przepisu przez sąd doprowadziło do wadliwości wyroku. Tego skarżąca kasacyjnie nie wykazała.

Jeszcze istotniejsze jest to, że skarżąca nie wskazuje w omawianym zarzucie na błędną wykładnię art. 35 u.f.z.o.. W celu podważenia zastosowania przepisów zawartych we wskazanej regulacji konieczne było wskazanie jak WSA rozumiał treść art. 35 u.f.z.o., dlaczego przyjęta jego wykładnia jest nieprawidłowa oraz jak przepisy powinny być prawidłowo rozumiane. Na marginesie zauważenia wymaga, że powołana regulacja składa się z wielu jednostek redakcyjnych, co wymagałoby - przyjmując, że kwestionowana jest wykładania (oraz sposób zastosowania) wszystkich jej przepisów - wywodu prawnego dotyczącego całości tej regulacji, którego jednak skarga kasacyjna nie zawiera. Skarżąca ogranicza się do stwierdzenia, że zdaniem sądu wydatki przedstawione przez skarżącą "nie mieszczą się dyspozycji w art. 35 u.f.z.o.". Taka konstatacja nie może być uznana za zarzut błędnej wykładni. Jest to zakwestionowanie subsumcji konkretnych ustaleń faktycznych pod art. 35 u.f.z.o., a stan faktyczny – jak wskazano w ocenie zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej – nie został przez skarżącą skutecznie zakwestionowany.

Analogicznie do powyższego Naczelny Sad Administracyjny ocenia ostatni (szósty) zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1b u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wydatki poniesione na szkolenia pracowników szkoły nie mieszczą się w kategorii wydatków, które mogą być pokryte z dotacji oświatowej.

Przede wszystkim w z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA przyjął generalną zasadę, zgodnie z którą szkolenia pracowników szkoły nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej. Przeciwnie, WSA odniósł się do konkretnych szkoleń i konkretnego materiału dowodowego. Sad wskazał, że przedstawione agendy nie potwierdzały, iż szkolenia w pełnym zakresie dotyczyły kształcenia, wychowania i opieki; jedno ze spotkań miało charakter zjazdu dyrektorów szkół; materiał dowodowy nie pozwalał uznać tych wydatków za związane z wydatkami na bieżące funkcjonowanie szkoły.

Tak więc rzeczywista podstawa rozstrzygnięcia WSA była związana z ustaleniami faktycznymi i oceną materiału dowodowego, a nie z przyjęciem generalnej, abstrakcyjnej wykładni art. 35 u.f.z.o. wykluczającej finansowanie szkoleń.

Tym bardziej, że jest to zarzut wewnętrznie niespójny. Wynika to z tego, że został sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego – błędnej interpretacji art. 35 u.f.z.o.. Natomiast jego uzasadnienie w istocie zmierza do wykazania, że: szkolenia rzeczywiście się odbyły, dotyczyły edukacji i wychowania, organ nie kwestionował ich przeprowadzenia i nie było podstaw do wymagania certyfikatu.

Są to więc argumenty dotyczące przede wszystkim ustaleń faktycznych i oceny dowodów, a więc materii objętej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś błędnej wykładni prawa materialnego. Tym samym skarżąca nie wykazuje błędu interpretacyjnego sądu, lecz ponownie przedstawia własną ocenę materiału dowodowego.

W tej sytuacji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., który stanowi konsekwencję wcześniejszego ustalenia, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie wskazane zarzuty nie dają podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.