Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 1211/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 czerwca 2025 r., I SA/Bk 131/25 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z 4 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej ([...]) na 2019 r. [...] (dalej: "skarżąca kasacyjnie spółka") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie wobec uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 20 ust. 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298) (dalej u.w.r.o.w.) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 Ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu usprawnienia procesu wydatkowania środków finansowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w ramach działań objętych zintegrowanym systemem zarządzania i kontroli (Dz. U. poz. 1824) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 10 u.w.r.o.w. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że w sprawie zastosowanie art. 20 ust. 4 znajduje w treści zmienionej, a nie w brzmieniu dotychczasowym, co doprowadziło do uznania, że skarżący zobowiązany był do wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości, podczas gdy grunty objęte wnioskiem nie należały do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a jedynie w stosunku do takich gruntów wówczas należało wykazać tytuł prawny
2. 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 7 w związku z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wyżej opisana decyzja zastałą wydana prawidłowo pomimo tego, że została ona podjęta z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a także przy dowolnej ocenie materiału dowodowego prowadzącego do ustalenia, że spółka nie spełniła przesłanek uzyskania płatności za 2019 r., nieprawidłowo wskazała obszary do płatności, nie spełniła przesłanek dotyczących dysponowania gruntem co doprowadziło do uznania, że wydana decyzja Dyrektora była prawidłowa
3. 3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi w całości i oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji w całości w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za podstawę wyroku z 18 czerwca 2025 r., I SA/Bk 131/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży. 29 maja 2019 [...] złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, w którym ubiegała się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.7 - ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) i wariantu 4.8 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki, do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku decyzją z 27 listopada 2024 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni 0,05 ha wycofanej zmianą z 23 listopada 2022 r. oraz przyznał płatności w ramach realizacji pakietu 4, wariantu 4.7 w pomniejszonej wysokości, nakładając sankcję w wysokości [...] złotych i w ramach pakietu 4, wariantu 4.8 w pomniejszonej wysokości nakładając sankcję w wysokości [...] złotych.

W trakcie kontroli administracyjnej ustalono, że na deklarowanych do płatności w ramach pakietu 4, wariantu 4,7 i 4.8 działkach doszło do zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności oraz stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów. Ponadto ustalono, że do płatności na rok 2019 zadeklarowano działki, które na podstawie umowy z 20 sierpnia 2019 r. [...] Umowa dzierżawy z 11 maja 2009 r. zawarta pomiędzy Narwiańskim Parkiem Narodowym a [...] wygasła po 10 latach od jej podpisania, ponieważ nie doszło do jej przedłużenia z woli stron. W toku postępowania administracyjnego 23 listopada 2022 r. [...] wystąpiła o umorzenie postępowania w części dotyczącej powierzchni 0,05 ha. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Sporządzający skargę kasacyjną winien zatem wskazać, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Fachowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.

Powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez tego powiązania nie może być prawnie skuteczne, podobnie jak i powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: "Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wyżej opisana decyzja zastała wydana prawidłowo pomimo tego, że została ona podjęta z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a także przy dowolnej ocenie materiału dowodowego prowadzącego do ustalenia, że spółka nie spełniła przesłanek uzyskania płatności za 2019 r., nieprawidłowo wskazała obszary do płatności, nie spełniła przesłanek dot. dysponowania gruntem co doprowadziło do uznania, że wydana decyzja Dyrektora była prawidłowa"; w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: "Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi w całości i oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji w całości w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, które nie miały zastosowania w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy, co wynika z art. 4 oraz art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 80 kpa nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ przepis ten stosowały organy administracji publicznej w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy w sposób wyczerpujący rozpatrując cały materiał dowodowy przedstawiony przez stronę oraz jej wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywał na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Nie może być skuteczny zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 80 kpa bez powiązania tego przepisu z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niestwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając taki zarzut, skarżący kasacyjnie winien uzasadnić i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydany w sprawie zaskarżony wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie jest naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie – oddalenie skargi, kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. można podnieść zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., kiedy skarżący kasacyjnie powiąże ten przepis postępowania sądowoadministracyjnego z przepisem prawa materialnego, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. Aby zarzut był skuteczny, należy wskazać postać naruszenia powiązanego przepisu prawa materialnego przez wojewódzki sąd administracyjny: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podniesiony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej z powodu braku wskazanego powiązania z przepisem prawa materialnego.

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej poniesiony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. niepowiązany z naruszeniem przepisów postępowania, które stosowały organy administracji publicznej w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną (art. 185 § 1 p.p.s.a.) kiedy stwierdzi, że ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ wojewódzki sąd administracyjny naruszył przepisy postępowania i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, którym jest podlegający uchyleniu zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Inaczej mówiąc, Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku skargi kasacyjnej, która nie ma rzeczywistej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., lecz tylko wadliwie przytoczoną, nie może stwierdzić że wydając decyzję ostateczną organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy – wynik sprawy administracyjnej, którym jest decyzja ostateczna, jeśli wojewódzki sąd administracyjny tego nie stwierdził oddalając skargę (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. należy zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny) i powiązać ten zarzut z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), lub też na uwzględnieniu skargi skutkiem błędnego stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej.

Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę.

Przytaczając podstawę kasacyjną z powołaniem jednostki redakcyjnej art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej wskazano jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy, które nie są podstawą prawną decyzji ostatecznej. Skoro przepisy te nie są podstawą prawną decyzji ostatecznej, to przez uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej nie można skutecznie wykazać, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Przepis ten Naczelny Sąd Administracyjny stosuje do skargi kasacyjnej, która ma rzeczywistą podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., a nie tylko wadliwie przytoczoną przez wskazanie tej jednostki redakcyjnej w petitum skargi kasacyjnej, lub też przez przytoczenie cytatu tekstu prawnego: skargę kasacyjną opieram na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ocena, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną przytoczoną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., może dotyczyć wyłącznie skargi kasacyjnej zawierającej uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego będącego (lub który miał być) podstawą prawną decyzji ostatecznej, a nie jakichkolwiek przepisów prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie niektórych ustaw (...) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie ma zastosowanie jej art. 20 ust. 4 w zmienionej treści.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., że do płatności na rok 2019 zadeklarowano działki, które na podstawie umowy z 20 sierpnia 2019 r. [...] dzierżawiła od Narwiańskiego Parku Narodowego. Umowa dzierżawy z 11 maja 2009 r. zawarta pomiędzy Narwiańskim Parkiem Narodowym a [...] wygasła po 10 latach od jej podpisania, ponieważ nie doszło do jej przedłużenia z woli stron. To zaś oznacza, że wniosek o przyznanie płatności dotyczył powierzchni gruntu, do której [...] nie dysponowała żadnym tytułem prawnym na dzień 31 maja danego roku, bez znaczenia przy tym jest, kto był faktycznym właścicielem gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 20 maja 2020 r. I GSK 1585/19 (LEX nr 3043435; z 24 czerwca 2020 r., I GSK 232/20 (LEX nr 3048065) wyraził prawomocną ocenę prawną, że art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie narusza zasad prawa unijnego: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Natomiast w wyroku z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18 (LEX nr 2638142) Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił następującą ocenę prawną: "Artykuł 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341) uzależnia przyznanie płatności bezpośredniej do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa od legitymowania się przez rolnika tytułem prawnym do działki na dzień 31 maja danego roku. Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny.

Przepis ten należy interpretować ściśle. W przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do uzyskania płatności nie jest więc wystarczające samo posiadanie przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki, lecz konieczne jest legitymowanie się przez niego tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd." Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Natomiast, według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą.

Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające inny podobny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Takie rozumienie prawomocności orzeczenia nie godzi w samodzielność jurysdykcyjną sądu, ponieważ wynika z potrzeby ochrony pewności obrotu i wykreowanej przez wcześniejsze, prawomocne orzeczenie sądowe sytuację podmiotu w relacjach z organami administracji publicznej. Trudno byłoby akceptować sytuację, kiedy przy tożsamym przedmiotowo stanie faktycznym sprawy, jego ocena miałyby prowadzić do wyrażenia odmiennej oceny prawnej, sprzecznej z wyrażoną wcześniej w sprawie innego podmiotu.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.