Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 sierpnia 2025 r. J. S. (dalej: skarżący, wnioskodawca) wystąpił do Wójta Gminy J. (dalej: Wójt, organ) poprzez platformę e-PUAP o udostępnienie informacji publicznej tj.: Na czyje polecenie w dniu dzisiejszym tj. 20.08.2025 r. pracownik gospodarczy Gminy J. zdemontował tablicę informacyjną usytuowana naprzeciwko posesji nr [...] w W.? Czy tablica ta stanowi własność Gminy J. ? Jeżeli tak, to proszę o skany stosownych dokumentów świadczących o własności tej tablicy przez Gminę J.. Skarżący wniósł o udostepnienie odpowiedzi poprzez platformę e-PUAP.
Pismem z 2 września 2025 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że tablica informacyjna sołectwa W. została zdemontowana w celu dokonania jej renowacji. Wskazał, że nie odnaleziono dokumentów, o które Pan wnioskuje we wniosku o udostepnienia informacji publicznej.
Pismem z 2 września 2025 r. skarżący skierował do Wójta wniosek wskazując, iż pozostała jeszcze odpowiedź na następujące zapytanie z pierwotnego wniosku: Na czyje polecenie w dniu dzisiejszym tj. 20.08.2025 r. pracownik gospodarczy Gminy J. zdemontował tablicę informacyjną usytuowana naprzeciwko posesji nr [...] w W.?, gdyż dotychczasowa odpowiedź jest niepełna.
W odpowiedzi na wniosek z 2.09.2025 r. organ pismem z 10.09.2025 r. poinformował wnioskodawcę, że tablica informacyjna, która znajdowała się naprzeciwko posesji nr [...] w W. została zdemontowana przez pracownika Urzędu Gminy J., który realizuje obowiązki służbowe wynikające z przydzielonego mu zakresu czynności i odpowiedzialności.
Skarżący, pismem z 15 kwietnia 2026 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy J. w zakresie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20.08.2025 r. W związku z powyższym skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do udzielenia pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 20.08.2026 r. w terminie 14 dni;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3)wymierzenie organowi grzywny;
- 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie: kto wydał polecenie demontażu tablicy. Podniósł, że pomimo ponowienia wniosku, organ nadal nie udzielił tej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostepnienia. Takie działanie – udzielenie odpowiedzi niepełnej, pominięcie części wniosku stanowi bezczynność organu w rozumieniu ustawy. Podniósł, ze organ nie może uchylać się od odpowiedzi poprzez formułowanie ogólnikowych stwierdzeń, które nie odnoszą się do treści pytania.
Wskazał, że żądana informacja ma charakter publiczny bowiem dotyczy działania organu administracji publicznej, sposobu wykonywania zadań publicznych, podejmowania decyzji przez osoby pełniące funkcje publiczne. Podniósł, ze bezczynność ma charakter rażący bowiem organ dwukrotnie udzielił odpowiedzi lecz w sposób świadomy pominął kluczową część wniosku, nie wydał decyzji odmownej, nie wskazał, że informacja nie istnieje, nie podjął próby rzetelnego rozpoznania wniosku. Działanie organu wskazuje na celowe unikanie udzielenia informacji.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi.
Wyjaśnił, że tablicę informacyjną zdemontował pracownik Urzędu Gminy J., który realizuje obowiązki służbowe wynikające z przydzielonego mu zakresu czynności i odpowiedzialności skierowany do tych prac przez kierownictwo Urzędu. Nadmienił, że pracownicy obsługi (konserwatorzy) nie posiadają samodzielnych stanowisk pracy i wykonują pracę na polecenie kierownictwa.
Wniósł o oddalenie skargi z uwagi na udzielenie odpowiedzi oraz nadużywanie prawa do informacji publicznej przez skarżącego. Podniósł, że podobnie jak w szeregu innych, składanych wcześniej wniosków o informację publiczną w latach 2022 – 2026 J. S. występując indywidualnie jak i Stowarzyszenie na rzecz rozwoju Gminy J., którego jest założycielem i Prezesem złożył ponad 1000 sztuk wniosków o informacje publiczną, pozyskiwanie informacji służy wnioskodawcy jedynie do prowadzenia ataków na samorząd Gminy J. sprowadzających się do zarzutów o niegospodarność, rzekome nieprawidłowości w funkcjonowaniu Gminy, kierowaniu zawiadomień i skarg do różnych instytucji publicznych. Publikuje materiały na portalu społecznościowym oczerniające Wójta, Sekretarza Gminy, pracowników Gminy i Radnych. Nie kieruje się chęcią poprawy funkcjonowania urzędu Gminy ani dążeniem do lepszej ochrony interesu publicznego, jego działanie nacechowane było i jest dużą dozą złej woli i chęcią sparaliżowania pracy Urzędu Gminy.
Wskazał, że z uwagi na ilość złożonych wniosków o informację publiczną, obszerność żądanych materiałów bez wątpienia dopuszcza się on nadużycia prawa do informacji publicznej. Rzeczywistymi intencjami Skarżącego jest zakłócenie pracy Urzędu i utrudnianie pracy urzędnikom. Rozpoznając wnioski skarżącego pracownicy muszą wyselekcjonować dokumenty, kserować je, zanonimizować i wysyłać. Wpływa to na efektywność wykonywania powierzonych im zadań publicznych, prowadzi do paraliżu pracy poszczególnych jednostek organizacyjnych Urzędu, uniemożliwia udzielenia odpowiedzi na wnioski w ustawowych terminach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nadto, w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga w tym przedmiocie dotycząca informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
W ocenie sądu, niniejsza sprawa wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia 25.08.2025 r., skierowanym do Wójta, mieści się w ramach u.d.i.p. (okoliczność niesporna między stronami). Poza sporem pozostaje, że skarżący jest zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
W następnej kolejności ustalenia wymaga, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, która powinna mu zostać udostępniona w trybie u.d.i.p.
Definicję informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, przy czym uszczegółowienie jej przedmiotu określa art. 6 u.d.i.p., niestanowiący jednak katalogu zamkniętego.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Według ust. 2 do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
- 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
- 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
W przedmiotowej sprawie, jeśli organ uznał, że udostępnienie informacji publicznej w formie żądanej przez wnioskodawcę podlega ograniczeniu ze względu np. na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), miał obowiązek wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku bowiem, gdy dana informacja, będąca informacją publiczną, nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy, podmiot dysponujący taką informacją jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Nie wystarczy poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem o stanowisku w sprawie wniosku.
W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji następujących informacji: na czyje polecenie w dniu dzisiejszym tj. 20.08.2025 r. pracownik gospodarczy Gminy J. zdemontował tablicę informacyjną usytuowana naprzeciwko posesji nr [...] w W.? Czy tablica ta stanowi własność Gminy J. ? Jeżeli tak, to proszę o skany stosownych dokumentów świadczących o własności tej tablicy przez Gminę J..
Pismem z 2.09.2025 r. Wójt poinformował, że tablica informacyjna sołectwa W. została zdemontowana w celu dokonania jej renowacji. Wskazał też, że nie odnaleziono dokumentów, o które wnioskuje Skarżący we wniosku o u.d.i.p.
Pismem z 2.09.2025 r. skarżący skierował do Wójta wniosek wskazując, iż nie udzielono odpowiedzi na pytanie z pierwotnego wniosku: Na czyje polecenie w dniu dzisiejszym tj. 20.08.2025 r. pracownik gospodarczy Gminy J. zdemontował tablicę informacyjną usytuowana naprzeciwko posesji nr [...] w W.?, podnosząc, że dotychczasowa odpowiedź jest niepełna. Organ nie udzielił odpowiedzi na powtórzone pytanie, bowiem w piśmie z 10.09.2025 r. wskazał jedynie, ze demontażu tablicy dokonał pracownik Urzędu Gminy J. realizujący obowiązki służbowe wynikające z przydzielonego mu zakresu czynności i odpowiedzialności. Nie odpowiedział natomiast na pytanie na czyje polecenie dokonano demontażu tablicy.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ dopuścił bezczynności udzielając odpowiedzi niepełnej.
Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej do którego skierowano wniosek o jej udostepnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Poza sporem pozostaje, iż skarżącemu w związku z jego wnioskiem z 20.08.2025 r. nie udostępniono informacji odnośnie pytania: na czyje polecenie zdemontowano w/w tablicę informacyjną. Rozstrzygając sprawę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić bezczynność, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał cechy bezczynności, z opisanych powyżej powodów.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania w pełnym zakresie wniosku Skarżącego z dnia 20.08.2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku) w związku ze stwierdzoną bezczynnością w zakresie rozpoznania w/w wniosku w pełnym zakresie (pkt 2 wyroku).
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 3 wyroku, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, w związku z tym uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Jak podnosi się w orzecznictwie, orzeczenie grzywny lub sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 2.06.26r., III OSK 1577/25). Z uwagi na stwierdzony charakter bezczynności (brak rażącego naruszenia prawa) Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku strony w tym zakresie. Z tych względów, w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania (wpis sądowy w wysokości 100 zł.) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 5 wyroku.
Odnosząc się do twierdzenia organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że Skarżący nadużywa dostępu do informacji publicznej, wyjaśnić trzeba, że u.d.i.p. nie zna pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej", jako przesłanki odmowy jej udostępnienia. Stanowisko takie wypracowano w piśmiennictwie i orzecznictwie, wskazując, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005r., s. 146-147; wyroki NSA z: 16 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1992/14; 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15; 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16).
Wprawdzie w u.d.i.p. nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.
W związku z tym w każdym indywidualnym przypadku zachowanie wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, A. Piskorz-Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Z powyższych względów, kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlega jedynie charakter żądanej informacji. Na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez skarżącą prawa do informacji nie może być uznana za skuteczną.