Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 kwietnia 2026 r. Stowarzyszenie na rzecz rozwoju Gminy J. (dalej: skarżąca, strona) wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy J. (dalej: organ, Wójt) w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 lutego 2026r. W żądaniu skargi strona wniosła o:
- - zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie;
- - stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności,
- - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.,
- - zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w dniu 25 lutego 2026 r. wystąpiła do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wypłaty ekwiwalentów za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w latach 2022-2025. Zakres wniosku obejmował dane o charakterze prostym, tj. dane zbiorcze wynikające z dokumentacji finansowo-księgowej organu, w szczególności:
- • łączną kwotę wypłaconych ekwiwalentów,
- • liczbę przypadków ich wypłaty,
- • informacje o wypłatach dla osób pełniących funkcje publiczne.
Pismem z dnia 4 marca 2026 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu na udostępnienie informacji do dnia 20 kwietnia 2026 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Pomimo upływu wskazanego terminu organ:
- • nie udostępnił żądanej informacji,
- • nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji,
- • nie wskazał nowego terminu ani nie podał przyczyn dalszej zwłoki.
Następnie strona przywołała brzmienie art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., podnosząc, że termin ten w niniejszej sprawie upłynął bezskutecznie. Jednocześnie strona zauważyła, że wniosek dotyczył informacji publicznej o charakterze prostym, nie wymagał tworzenia nowych zestawień ani analiz, oraz, że dotyczył danych pozostających w bieżącej dyspozycji organu.
Zdaniem skarżącej, trudności organizacyjne, brak zasobów kadrowych czy duża liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających naruszenie ustawowych terminów. W konsekwencji należy uznać, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, polegającego na całkowitym zignorowaniu obowiązku ustawowego pomimo upływu wyznaczonego terminu.
Brak jakiejkolwiek reakcji do dnia 20 kwietnia 2026 r. świadczy o lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz narusza konstytucyjne prawo do informacji (art. 61 Konstytucji RP).
W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, zasadnym jest nie tylko zobowiązanie organu do udostępnienia informacji, ale również stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w celu zdyscyplinowania do wykonywania obowiązków ustawowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, iż skarżący otrzymał odpowiedź na ww. wniosek w dniu 21 kwietnia 2026 r., następnym dniu po upływie terminu na udzielenie informacji. Sama odpowiedź na wniosek została przygotowana w wymaganym terminie tj. 20 kwietnia 2026 r. i miała zostać w tym dniu wysłana, jednak z uwagi na dużą liczbę obowiązków Wójta nie została wysłana. Udzielenie informacji z opóźnieniem nie było ani zamierzone ani zawinione przez organ. Opóźnienie w udzieleniu informacji wynikało również z zaangażowania Wójta w inne postępowania zainicjowane przez Prezesa Stowarzyszenia Jarosława Sarniaka.
Wójt wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji publicznej. W jego ocenie, skarżąca nie kierowała się chęcią poprawy funkcjonowania Urzędu, ani dążeniem do lepszej ochrony interesu publicznego. Działanie strony nacechowane było i jest dużą dozą złej woli i chęcią sparaliżowania pracy Urzędu Gminy.
W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2026r. strona podtrzymała wniesioną skargę, podnosząc, że bezczynność organu jest bezsporna. Wskazała m.in., że trudności organizacyjne organu, natłok obowiązków służbowych, braki kadrowe czy zwiększona liczba spraw nie stanowią żadnej podstawy prawnej usprawiedliwiającej naruszenie ustawowych terminów wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ administracji publicznej obowiązany jest organizować swoją pracę w sposób zapewniający wykonywanie obowiązków ustawowych w terminie. Nadto wskazano, że organ nie może uchylać się od obowiązków ustawowych poprzez personalne ataki na wnioskodawcę. Tego rodzaju argumentacja świadczy raczej o próbie odwrócenia uwagi od własnego naruszenia prawa niż o rzeczywistej obronie stanowiska procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się, stosownie do wniosku z 25 lutego 2026r., informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczących wypłaty ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w latach 2022-2025.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji.
Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone we wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem publicznych funduszy. Przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Okoliczności tej nie kwestionował zresztą sam organ.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że adresat wniosku – Wójt Gminy J.- jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy też niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Wobec powyższych wskazań Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 25 lutego 2026 r., o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, bowiem udzielił stronie żądanej informacji publicznej po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Z uwagi na okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd odpadła podstawa do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 25 lutego 2026r. o udostępnienie informacji publicznej, należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe (punkt 1 wyroku).
Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi powoduje, że Sąd nie ma wówczas podstaw do zobowiązania podmiotu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ale ocenia istnienie bezczynności na dzień wniesienia skargi, jak również czy bezczynność miała charakter rażący czy też nie (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 384/22, publ. Lex nr 3515552, wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 37/17, publ. Lex nr 2294740).
W związku z powyższym Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. cbosa).
Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zatem zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19). Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (zob. ww. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam orzecznictwo NSA). W tej sprawie uwzględnić zatem należało, że nie doszło do kilkunastokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy.
Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Jak podnosi się w orzecznictwie, orzeczenie grzywny lub sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2026r., III OSK 1577/25).
Z uwagi na stwierdzony charakter bezczynności (brak rażącego naruszenia prawa) Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku strony w tym zakresie. Z tych względów, w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (100 zł wpisu) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).