Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 lipca 2026 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 85/26

Uzasadnienie

Pani K.B. (dalej: Skarżąca lub Wnioskodawczyni) wniosła skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji zs. w R. (dalej: Organ lub Komendant) w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej.

Skarżąca 21 lutego 2026 r. do wniosła o udostępnienie szczegółowych informacji oraz skanów dokumentów dotyczących działań 'podjętych przez kierownika jednostki — Komendanta w odpowiedzi na szereg poważnych nieprawidłowości ustalonych przez:

1. • Najwyższą Izbę Kontroli, Delegatura w W., wystąpienie pokontrolne [...] z dnia 22.04.2024 r. ("Wykonanie budżetu państwa w 2023 r. — KWP zs. w R...."),
2. • Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji, kontrola w zakresie prawidłowości udzielania i wykonywania zamówień publicznych na dostawy i usługi, w tym nieobjętych ustawą Prawo zamówień publicznych w okresie 20.05- 23.09.2024 r.

Wniosła o udostępnienie pełnego, opisowego, udokumentowanego i jednoznacznego stanowiska w zakresie wnioskowanym, o wskazanie, jakie działania podjęto wobec osób odpowiedzialnych wraz z informacją, czy kierownik jednostki podjął działania dyscyplinarne, wyjaśniające, naprawcze lub wnioskował o postępowania z ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

1. 1. co do zaciągnięcia zobowiązania bez pokrycia w planie finansowym — wniosła o odpowiedź opisowa wskazującą:
2. - czy wszczęto czynności wyjaśniające,
3. - czy wszczęto postępowania dyscyplinarne,
4. - czy skierowano zawiadomienie do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych,
5. - czy osoby odpowiedzialne (proszę wskazać kto?) poniosły konsekwencje i na jakim etapie postępowania.
6. 1.2. Jeżeli podjęto działania - proszę o pełną dokumentację, tj. notatki służbowe, raporty, decyzje o wszczęciu/umorzeniu, rozkazy personalne, wyjaśnienia osób, zawiadomienia do organów zewnętrznych (RIO/Rzecznik PDFP), odpowiedzi tych organów.
7. 1.3. Jeżeli NIE podjęto żadnych działań — proszę o uzasadnienie decyzji Komendanta. W szczególności, proszę o odniesienie do kwoty naruszenia, kwalifikacji z art. 46 ustawy o finansach publicznych, roli kierownika jednostki jako dysponenta budżetu.
8. 2. Co do nieterminowych płatności na 22 459,3 tyś. zł
9. 2.1. wniosła o odpowiedź na pytania:
10. 2.1. Czy kierownik jednostki ustalił odpowiedzialność służbową w zakresie:
11. - masowej nieterminowości płatności,
12. - dopuszczenia do powstania zobowiązań wymagalnych,
13. - zaniechania naliczania odsetek ustawowych mimo obowiązku,
14. - błędnego sporządzenia sprawozdania Rb-28.
15. - 2.2. Czy sprawa została zgłoszona do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych?

Tak/Nic — z pełnym uzasadnieniem.

1. 2.3. wniosła o kopie:
2. - decyzji o wszczęciu czynności,
3. - zaleceń porządkowych,
4. - dokumentów zmieniających procedury nadzoru płatności,
5. - korespondencji wewnętrznej wskazującej na działania Komendanta.
6. 3. Odnośnie wejście w 2023 r. z 57 048,6 tyś. zł zobowiązań obciążających plan oraz skutki dla bieżących wydatków, wniosła o udokumentowaną odpowiedź:
7. - jakie działania kierownik jednostki podjął w reakcji na ustalenia NIK,
8. - czy wskazano osoby odpowiedzialne za niedoszacowanie planu i brak sygnalizacji potrzeb,
9. - jakie zmiany wprowadzono w procedurach planowania finansowego.
10. 4. Odnośnie problemów Wydziału Transportu - holowanie, naprawy, mycie pojazdów, wzrost niesprawności wniosła o:
11. 4.1. Kompletny opis działań Komendanta:
12. - czy dokonano analiz przyczyn pogorszenia stanu transportu,
13. - jakie decyzje kierownik jednostki podjął w zakresie:
14. • przywrócenia usług holowania,
15. • przywrócenia usług mycia,
16. • przywrócenia usług napraw przewidzianych przepisami,
17. • uzupełnienia brakujących umów,
18. • zmiany procedur związanych z Wydziałem Transportu KWP zs. w R.

1. 4.2. Kopie dokumentów:
2. - notatek służbowych,
3. - poleceń,
4. - zestawów danych o wskaźnikach niesprawności przed/po działaniach,
5. - dokumentów potwierdzających zawarcie umów uzupełniających.
6. 5. Odnośnie nieprawidłowego księgowania - (grudzień — styczeń 2023 i korekta dopiero 14.03.2024) wniosła o:
7. - informację, czy kierownik jednostki ustalił odpowiedzialność służbową za tę nieprawidłowość,
8. - kopie dokumentów naprawczych,
9. - wskazanie zmian w polityce rachunkowości i kontroli wewnętrznej.
10. 6. Odnośnie podwyższenie dodatku funkcjonariuszowi na 10 dni przed odejściem i zarzutu NIK, że podwyższenie dodatku 10 dni przed odejściem funkcjonariusza ze służby było działaniem niecelowym i niegospodarnym, wniosła o:
11. - pełną informację, jakie działania podjął Komendant wobec wnioskodawcy i osób decyzyjnych,
12. - wskazanie, czy wdrożono nowe procedury zapobiegające takim przypadkom,
13. - kopie dokumentów.
14. 7. Odnośnie wyników Kontroli Biura Kontroli KGP — wniosła o wskazanie pełnych działań i reakcji kierownika i przekazanie:
15. - pełnego wystąpienia pokontrolnego wraz z załącznikami, protokołami, analizami,
16. - listy wszystkich stwierdzonych uchybień,
17. - kopii działań naprawczych,
18. - odpowiedzi KWP zs. w R. na wystąpienie Biura Kontroli KGP
19. - informacji, czy kierownik jednostki wyciągnął konsekwencje służbowe, wobec kogo i jakiego typu.
20. 8. Wniosła o kopię pisma przekazanego do NIK dot. sposobu wykonania wniosków pokontrolnych, załączniki, informację, jakie działania wskazano NIK jako wykonane.

Komendant pismem z 6 marca 2026 r. wyjaśnił, że wyniki pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli są ogólnodostępne i zostały opublikowane przez organ kontrolny na stronie Najwyższej Izby Kontroli i wskazał adres internetowy -link. Przesłał stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. w zakresie wykonania wniosków pokontrolnych oraz podjętych działań naprawczych przesłane do Najwyższej Izby Kontroli.

W odniesieniu do zapytania dotyczącego wystąpienia pokontrolnego Biura Kontroli Komendy Głównej Policji Organ poinformował, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. nie jest wytwórcą ani dysponentem wnioskowanej informacji. W związku z powyższym, w celu uzyskania żądanej dokumentacji należy zwrócić się z odrębnym wnioskiem do Komendanta Głównego Policji jako organu prowadzącego kontrolę i sporządzającego dokumentację pokontrolną.

Organ przesłał stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. w zakresie wykonania wniosków pokontrolnych oraz podjętych działań naprawczych przesłane do Biura Kontroli Komendy Głównej Policji

K.B. w skardze na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji zs. w R. zarzuciła naruszenie:

1. • art 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z arL 1 ust 1 i arb 2 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p", poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej;
2. • art 4 ust 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy wyłącznie dokumentów wytworzonych przez Organ, a nie wszystkich dokumentów będących w jego posiadaniu;
3. • art 10 ust 1 - u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, tj. jedynie częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
4. • art 13 ust 1 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie wniosku w ustawowym terminie 14 dni;
5. • art 16 ust 1 u.d.i.p., poprzez zaniechanie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy Organ odmawia jej udostępnienia.
6. • art 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia prawo do swobodnego wyrażania opinii obejmujące wolność poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji podlegającej udostępnieniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o:

1. 1. Zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 21 lutego 2026r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, poprzez udostępnienie wszystkich informacji i dokumentów, których dotyczył wniosek, a które nie zostały dotychczas udostępnione;
2. 2. Stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności;
3. 3. Stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. 4. Wymierzenie Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 PPSA. W maksymalnej wysokości;
5. 5. Zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji zs. w R. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w zakresie pytań Skarżącej dotyczących wszczęcia postępowań dyscyplinarnych, skierowania zawiadomień do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych oraz konsekwencji personalnych wobec osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości (pkt 1-6 wniosku), ustalenia NIK dotyczyły nieprawidłowości o charakterze systemowym i proceduralnym, a nie indywidualnych zaniedbań konkretnych osób wymagających reakcji dyscyplinarnej, wobec czego, zdaniem organu udostępnienie pisma [...] stanowi wyczerpującą odpowiedź na wniosek w tym zakresie - informacja o całości podjętych działań naprawczych.

W zakresie udostępnienia informacji na pytanie 7 Organ wskazał, że Komendant - występując w charakterze podmiotu kontrolowanego - nie pełni roli wytwórcy ani merytorycznego dysponenta wnioskowanego dokumentu. Dokument, o który wnosi skarżąca, powstał w ramach czynności prowadzonych przez Komendę Główną Policji, to ten organ jest jego autorem oraz decydentem co do jego treści i formy udostępnienia, jest jego dysponentem. W konsekwencji, odesłanie Skarżącej do Komendanta Głównego Policji w pełni zrealizowało obowiązek informacyjny i nie stanowiło bezczynności.

Komendant stwierdził, że w niniejszej sprawie:

1. • odpowiedział w terminie ustawowym 14 dni
2. • nie zaniechał działania
3. • nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi
4. • nie uchylił się od rozpoznania sprawy

Komendant wskazał też, że Skarżąca jest byłym pracownikiem KWP zs. w R. (szczebla kierowniczego - naczelnik), wobec którego toczyło się postępowanie dyscyplinarne, zatem z wysokim, wręcz graniczącym z pewnością prawdopodobieństwem można uznać, że informacje, o które się zwraca dotyczą jej prywatnego - osobistego interesu, nie zaś publiczno-prawnego. Wskazał też, że Skarżąca w okresie grudzień 2025 - luty 2026 złożyła do organu 6 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które ze względu na swój zakres wymagały zaangażowania aż 13 wydziałów merytorycznych, nie licząc pozostałej korespondencji. Co istotne, w tym samym czasie skarżąca złożyła również wniosek w trybie art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 3 RODO, którego realizacja wymusiła podjęcie czynności sprawdzających i analitycznych przez 12 komórek organizacyjnych jednostki, czynności te poprzedzone anonimizacją dokumentów skutkowały udostępnieniem skarżącej około 1GB informacji.

W ocenie Organu, taka kumulacja żądań, przy jednoczesnym wnoszeniu skarg na bezczynność pomimo sukcesywnego otrzymywania przez Skarżącą merytorycznych odpowiedzi, jednoznacznie wskazuje na instrumentalne wykorzystywanie instytucji prawa. Działania te nie służą realizacji celu ustawowego, jakim jest kontrola obywatelska, lecz zmierzają do paraliżu decyzyjnego i organizacyjnego Organu, co w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych definiowane jest jako nadużycie prawa podmiotowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a"). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w przepisach prawa. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej przedmiotem kontroli sądu pozostaje ustalenie, czy podmiot zobowiązany wykonał obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc czy udostępnił żądaną informację, wydał decyzję administracyjną odmawiającą jej udostępnienia bądź umarzającą postępowanie albo też wykazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie pozostaje w jego posiadaniu. Ocena sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast trafności działań podejmowanych przez organ w ramach wykonywania jego ustawowych zadań ani merytorycznej oceny informacji przekazanych wnioskodawcy. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w sprawach bezczynności służy wyłącznie zbadaniu, czy obowiązek wynikający z przepisów ustawy został wykonany zgodnie z jej wymaganiami.

Nie każda sytuacja, w której wnioskodawca uznaje udzieloną odpowiedź za niewystarczającą, oznacza zatem pozostawanie organu w bezczynności. Również okoliczność, że odpowiedź nie odpowiada oczekiwaniom strony albo nie zawiera wszystkich informacji, których – w jej ocenie – należało udzielić, nie przesądza jeszcze o zasadności skargi. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest bowiem wykazanie, iż organ nie podjął żadnej z czynności przewidzianych ustawą w odniesieniu do żądania objętego wnioskiem. W realiach niniejszej sprawy oznaczało to konieczność odrębnej oceny sposobu rozpoznania poszczególnych punktów wniosku z dnia 21 lutego 2026 r., gdyż analiza akt prowadzi do wniosku, że charakter udzielonych odpowiedzi nie był jednakowy w odniesieniu do wszystkich zgłoszonych żądań.

W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych nie daje podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie punktów 1–6 oraz 8 wniosku. Wprawdzie skarżąca twierdzi, iż odpowiedź organu nie obejmowała wszystkich zagadnień wskazanych we wniosku, jednak stanowisko to nie uwzględnia charakteru postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ani granic obowiązku informacyjnego spoczywającego na podmiocie zobowiązanym.

Prawo do informacji publicznej, zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP i rozwinięte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, obejmuje dostęp do informacji istniejącej, pozostającej w dyspozycji podmiotu zobowiązanego. Nie kreuje natomiast obowiązku sporządzania nowych dokumentów, prowadzenia analiz, zestawień ani formułowania odpowiedzi wyłącznie na potrzeby konkretnego wnioskodawcy. Pogląd ten od wielu lat pozostaje ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA konsekwentnie wskazuje, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej odnosi się do informacji już istniejącej, natomiast ustawa nie może być traktowana jako podstawa zobowiązania organu do wytworzenia nowej informacji odpowiadającej oczekiwaniom strony (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2326/13 oraz z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14).

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, prawo do informacji publicznej nie może prowadzić do przekształcenia organu administracji w podmiot zobowiązany do sporządzania opracowań, komentarzy, analiz lub odpowiedzi wymagających dokonania nowych ustaleń faktycznych albo ocen prawnych. Obowiązek ustawowy ogranicza się do udostępnienia informacji, którą organ dysponuje w związku z wykonywaniem powierzonych mu zadań. Również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z 23 stycznia 2019 r., I OSK 431/17 III OSK 2238/22 z 4 lipca 2025 r.).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14 podniósł, że "proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (OTK-A 2019/5). W istocie zatem przetworzenie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polega na stworzeniu nowej informacji z informacji już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami, nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że zasadnicza część pytań zawartych w punktach 1–6 oraz 8 dotyczyła sposobu realizacji zaleceń pokontrolnych, podjętych działań organizacyjnych, zmian procedur wewnętrznych, ewentualnej odpowiedzialności osób uczestniczących w stwierdzonych nieprawidłowościach oraz skutków przeprowadzonych kontroli. W odpowiedzi na wniosek organ przekazał skarżącej dokumenty obrazujące wykonanie zaleceń pokontrolnych zarówno Najwyższej Izby Kontroli, jak i Biura Kontroli Komendy Głównej Policji. Dokumenty te zawierają opis działań naprawczych podjętych po zakończeniu kontroli, wskazują przedsięwzięcia organizacyjne i proceduralne wdrożone w jednostce oraz odnoszą się do wykonania zaleceń organów kontrolnych.

Nie można zatem przyjąć, iż organ pozostawił tę część wniosku bez rozpoznania.

Istota sporu sprowadza się w rzeczywistości do odmiennej oceny przez strony zakresu informacji, jaka powinna zostać przekazana. Skarżąca oczekiwała bowiem udzielenia odpowiedzi na poszczególne pytania sformułowane we wniosku, podczas gdy organ uznał, że realizacja obowiązku wynikającego z ustawy następuje przez udostępnienie dokumentów zawierających informacje odnoszące się do objętych nimi zagadnień.

W ocenie Sądu stanowisko organu w tej części zasługuje na aprobatę. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje obowiązku udzielania odpowiedzi według formy oczekiwanej przez wnioskodawcę. Jeżeli żądana informacja znajduje odzwierciedlenie w istniejących dokumentach pozostających w dyspozycji organu, obowiązek ustawowy zostaje wykonany przez ich udostępnienie. Nie istnieje natomiast obowiązek sporządzania odrębnych wyjaśnień, streszczeń czy odpowiedzi odpowiadających konstrukcji pytań zawartych we wniosku. Stanowisko takie wielokrotnie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że podmiot zobowiązany nie jest obowiązany do przetwarzania posiadanych danych w sposób odpowiadający indywidualnym oczekiwaniom wnioskodawcy, jeżeli prowadziłoby to do powstania nowej jakości informacyjnej.

Sąd dostrzega, że odpowiedź organu nie była rozbudowana. Nie oznacza to jednak, że organ pozostawał w bezczynności.Bezczynność oznacza bowiem brak ustawowo wymaganej reakcji na wniosek. Nie zachodzi natomiast w sytuacji, gdy organ udzielił informacji publicznej, lecz zakres lub szczegółowość przekazanych informacji nie satysfakcjonuje wnioskodawcy. W przeciwnym razie każda polemika dotycząca kompletności przekazanych informacji prowadziłaby do utożsamienia sporu co do treści odpowiedzi z bezczynnością organu, czego ani ustawa, ani utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych nie przewidują.

Nie można również pominąć, że część pytań zawartych we wniosku zmierzała do uzyskania ocen a nie informacji. Dotyczyły one między innymi przyczyn określonych działań lub ich braku, motywów postępowania osób pełniących funkcje kierownicze czy oceny skuteczności przedsięwzięć organizacyjnych. Odpowiedź na pytania tego rodzaju wymagałaby sporządzenia nowych wyjaśnień odnoszących się do indywidualnie sformułowanych zagadnień. Obowiązek taki nie wynika jednak z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotem prawa do informacji publicznej jest wiedza istniejąca u podmiotu zobowiązanego, a nie obowiązek tworzenia nowej treści na użytek osoby składającej wniosek.

W konsekwencji należało uznać, że w zakresie punktów 1–6 oraz 8 organ wykonał obowiązek wynikający z ustawy poprzez udostępnienie dokumentów zawierających pozostające w jego dyspozycji informacje odnoszące się do objętych wnioskiem zagadnień. Ocena, czy informacje te były wystarczające z punktu widzenia oczekiwań skarżącej, pozostaje poza zakresem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na bezczynność.

Z tych względów skarga w tej części podlegała oddaleniu.

Odmiennie należało ocenić sposób rozpoznania punktu 7 wniosku, obejmującego żądanie udostępnienia wystąpienia pokontrolnego Biura Kontroli Komendy Głównej Policji oraz odpowiedzi Komendanta Wojewódzkiego Policji na to wystąpienie. W tym zakresie skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że żądane przez skarżącą dokumenty mają charakter informacji publiczznej. Wystąpienie pokontrolne sporządzone przez Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji dokumentuje wyniki kontroli przeprowadzonej w jednostce organizacyjnej Policji, zawiera ocenę sposobu wykonywania zadań publicznych oraz formułuje zalecenia dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowi natomiast dokument obrazujący sposób wykonania tych zaleceń oraz działania podjęte przez organ po zakończeniu kontroli. Dokumenty te niewątpliwie odnoszą się do wykonywania zadań publicznych przez organ administracji publicznej i mieszczą się w zakresie informacji określonych w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 4 lit. a u.d.i.p. Okoliczność ta nie była zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Istota sporu sprowadzała się wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy Komendant Wojewódzki Policji był podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku w tej części. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Punktem wyjścia pozostaje treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten nie uzależnia obowiązku udostępnienia informacji od tego, który organ sporządził dokument, ani od tego, komu przysługują prawa autorskie czy kompetencja do jego wytworzenia. Kryterium przyjętym przez ustawodawcę jest wyłącznie pozostawanie informacji publicznej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Takie rozumienie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. od wielu lat pozostaje utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA konsekwentnie przyjmuje, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje również dokumenty otrzymane od innych organów administracji publicznej, jeżeli pozostają one w dyspozycji podmiotu zobowiązanego i są wykorzystywane przy wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych (por. wyroki NSA z dnia 9 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2091/14).

Stanowisko to zostało następnie potwierdzone w nowszym orzecznictwie, w którym wskazano, że art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie pozwala różnicować obowiązków informacyjnych ze względu na autorstwo dokumentu. Decydujące znaczenie ma bowiem wyłącznie to, czy dokument pozostaje w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., III OSK 3335/21).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądy te w pełni podziela. Odmienna wykładnia prowadziłaby do rezultatu pozostającego w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą jawności działania organów władzy publicznej. Przyjęcie, że obowiązek udostępnienia informacji obciąża wyłącznie autora dokumentu, prowadziłoby do sytuacji, w której dokument znajdujący się w aktach organu i wykorzystywany przez niego przy wykonywaniu ustawowych zadań nie mógłby zostać udostępniony wyłącznie z tej przyczyny, że został sporządzony przez inny podmiot. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., jak i z celem ustawy, którym jest zapewnienie możliwie szerokiego dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ pozostawał w posiadaniu obu dokumentów objętych punktem 7 wniosku. Wystąpienie pokontrolne zostało skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji jako kierownika jednostki kontrolowanej. Dokument ten stanowi podstawę realizacji zaleceń pokontrolnych oraz pozostaje elementem dokumentacji dotyczącej przebiegu kontroli. Z istoty postępowania kontrolnego wynika zatem, że dokument ten znajduje się w dyspozycji jednostki kontrolowanej. Jeszcze wyraźniej okoliczność ta wynika z treści odpowiedzi udzielonej skarżącej. Organ odwoływał się bowiem do ustaleń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym oraz przekazał skarżącej własne stanowisko skierowane do Biura Kontroli Komendy Głównej Policji, opisujące wykonanie zaleceń pokontrolnych. Tym samym sam potwierdził, że zarówno wystąpienie pokontrolne, jak i odpowiedź na nie pozostają w jego dyspozycji.

W tych okolicznościach brak było podstaw do uznania, że organ nie był właściwy do rozpoznania wniosku w tej części. Nie sposób również podzielić stanowiska, iż obowiązek wynikający z ustawy został wykonany przez wskazanie skarżącej możliwości wystąpienia z odrębnym wnioskiem do Komendanta Głównego Policji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że jeżeli podmiot zobowiązany pozostaje w posiadaniu żądanej informacji publicznej, powinien wniosek rozpoznać we własnym zakresie. Odesłanie wnioskodawcy do innego organu nie stanowi czynności przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej i nie prowadzi do zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., I OSK 156/12). Organ powinien był zatem albo udostępnić żądane dokumenty, albo – jeżeli uznawał, że zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej – wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Żadna z tych czynności nie została jednak podjęta.

W konsekwencji należało uznać, że w zakresie punktu 7 wniosku organ pozostawał w bezczynności. Jednocześnie zakres tej bezczynności ograniczał się wyłącznie do dokumentów wskazanych w tym punkcie. W odniesieniu do pozostałych elementów wniosku organ udzielił bowiem odpowiedzi odpowiadającej wymaganiom ustawy, co wykluczało możliwość uwzględnienia skargi w szerszym zakresie.

Pomimo stwierdzenia bezczynności w zakresie punktu 7 wniosku Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność rozstrzyga jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się jednak, że chodzi o naruszenie mające charakter kwalifikowany, oczywisty i niewątpliwy, wynikające z ewidentnego lekceważenia obowiązków ustawowych albo całkowitego zaniechania działania przez organ. Nie każda wadliwa wykładnia przepisów prawa ani każda błędna ocena zakresu obowiązków organu uzasadnia przyjęcie, że bezczynność miała charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie ma charakter oczywisty już przy zastosowaniu podstawowych reguł wykładni, a sposób działania organu świadczy o oczywistym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy. Samo błędne stanowisko prawne organu nie przesądza jeszcze o kwalifikowanym charakterze naruszenia.

W realiach niniejszej sprawy organ nie pozostawał bierny wobec złożonego wniosku. Bezsporne jest, że odpowiedź została udzielona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ odniósł się do wszystkich punktów wniosku, przekazał skarżącej dokumenty dotyczące wykonania zaleceń pokontrolnych, a w odniesieniu do punktu 7 przedstawił motywy, dla których uznał się za nieobowiązanego do udostępnienia wystąpienia pokontrolnego Biura Kontroli Komendy Głównej Policji.

Stanowisko w zakresie pkt. 7 – jak wskazano wyżej - było błędne, gdyż pozostawało w sprzeczności z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Nie sposób jednak przyjąć, że świadczyło ono o całkowitym zignorowaniu obowiązków ustawowych lub o świadomym uchylaniu się od wykonania obowiązku informacyjnego. Przyczyną stwierdzonej bezczynności była wadliwa wykładnia przepisów określających krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a nie brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek lub celowe ignorowanie praw skarżącej.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Z tych samych względów brak było podstaw do zastosowania środka przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny. Instrument ten ma charakter wyjątkowy i znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach uporczywego niewykonywania obowiązków ustawowych lub oczywistego lekceważenia prawa. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają przyjęcia, że zachodziła taka sytuacja.

Reasumując, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części. W zakresie punktu 7 wniosku organ nie rozpoznał żądania zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro pozostawał w posiadaniu żądanych dokumentów, powinien był udostępnić je skarżącej albo – w razie istnienia ustawowych przesłanek ograniczających dostęp – wydać decyzję administracyjną przewidzianą w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Poprzestanie na wskazaniu, że dokument został sporządzony przez inny organ, nie stanowiło prawidłowego sposobu rozpoznania wniosku.

W pozostałym zakresie organ wykonał obowiązki wynikające z ustawy poprzez udostępnienie informacji pozostających w jego dyspozycji. Okoliczność, że przekazane informacje nie odpowiadały oczekiwaniom skarżącej lub nie obejmowały wszystkich zagadnień w sposób przez nią postulowany, nie oznacza jeszcze pozostawania organu w bezczynności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada bowiem na podmiot zobowiązany obowiązku sporządzania nowych dokumentów ani udzielania odpowiedzi odpowiadających konstrukcji pytań sformułowanych przez wnioskodawcę.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. zart. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w zakresie punktu 7, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.