Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 3 września 2026 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 208/26

Uzasadnienie

Pismem z 26 czerwca 2026 r. E. V. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] (dalej: organ, Wojewoda) w sprawach dotyczących legalizacji jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej również jako: RP).

W skardze zarzucono organowi rażące naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.

z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) poprzez drastyczne przekroczenie ustawowych terminów i brak wydania decyzji merytorycznej, co wyczerpuje znamiona przewlekłości o charakterze kwalifikowanym.

Skarżący podniósł, że postępowanie w jego sprawie toczy się od 2024 r., a organ uzasadnia opóźnienia oraz zawieszenie terminów przepisami szczególnymi o charakterze czasowym (tzw. regulacje epizodyczne/ustawy specjalne). Długotrwała procedura potwierdzająca legalność pobytu strony na terytorium RP uniemożliwia podjęcie legalnego zatrudnienia, a to godzi w prawidłową realizację obowiązków rodzicielskich związanych z zapewnieniem małoletniemu synowi (obywatelowi RP) niezbędnej rehabilitacji oraz specjalistycznego leczenia (syn posiada orzeczenie o niepełnosprawności). Stosowanie przepisów proceduralnych w sposób, który bezpośrednio godzi w egzystencję i zdrowie niepełnosprawnego obywatela RP, stoi w rażącej sprzeczności z konstytucyjną zasadą dobra dziecka oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o:

1. 1) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji merytorycznej w sprawie legalizacji pobytu w terminie 14 dni od otrzymania akt przez Sąd,
2. 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. 3) nakazanie organowi w trybie zabezpieczenia skargi niezwłocznego wydania zaświadczenia lub dokumentu potwierdzającego prawo do legalnego zatrudnienia na terytorium RP o charakterze tymczasowym, do czasu wydania i uprawomocnienia się ostatecznego rozstrzygnięcia merytorycznego w celu zabezpieczenia podstawowej egzystencji i ciągłości leczenia małoletniego obywatela RP.

W piśmie procesowym z 13 lipca 2026 r., nazwanym "uzupełnienie stanowiska skarżącego" strona przedstawiła swoją sytuację rodzinną i podkreśliła, że przepisy szczególne, tj. art. 100d i art. 100c ustawy z dnia 12 marca o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U.

z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) nie mogą być interpretowane w sposób, w który w praktyce unicestwia konstytucyjne i traktatowe obowiązki Państwa wobec małoletniego obywatela polskiego z orzeczonym stopniem niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ wyjaśnił, że 27 listopada 2025 r. cudzoziemiec, obywatel W., wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wniosek zawierał braki formalne, więc pismem z 17 marca 2026 r. cudzoziemiec został wezwany do ich uzupełnienia oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Braki formalne zostały uzupełnione 30 marca 2026 r. Pismem z tego samego dnia skarżący został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Wezwanie zawierało informację o terminie wydania decyzji w sprawie do 29 czerwca 2026 r.

W dniu 30 marca 2026 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079, dalej: ustawa o cudzoziemcach), wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi na ww. pisma upływał 29 kwietnia 2026 r.

W ocenie organu w pierwszej kolejności skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), ponieważ do Wojewody nie wpłynęło ponaglenie złożone przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. Tym samym należy przyjąć, że skarżący nie wyczerpał drogi przedsądowej warunkującej wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda wskazał, że nie są one usprawiedliwione. Zgodnie bowiem z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Tym samym termin na załatwienie sprawy skarżącego do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę jeszcze nie rozpoczął się. Nadto, zgodnie z art. 100d ust. 3 ww. ustawy, został wyłączony obowiązek organu do powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.).

Przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy (tak m.in. NSA w wyroku z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, publ. Lex nr 3583638).

Mając na uwadze czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem również skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na podstawie art. 58 § 1pkt 6 p.p.s.a. organ wniósł o odrzucenie skargi.

W przypadku natomiast uznania, że skarga zasługuje na merytoryczne uwzględnienie, organ wniósł o jej oddalenie w związku z czasowym "spoczywaniem" terminów i ogólnym wyłączeniem w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2027 r. stosowania przepisów o bezczynności. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę 24 lutego 2022 r., oraz masowego napływu cudzoziemców, głównie obywateli Ukrainy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Aby zobrazować choć w części skalę zjawiska Wojewoda wskazał, że w 2024 r. do organu wypłynęło ponad 156.000 wniosków o legalizację pobytu (około 25% wszystkich wniosków złożonych w Polsce), a w 2025 r. blisko 179.000 takich wniosków (wzrost o ponad 14% w stosunku do 2024 r.).

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że braki kadrowe zostały wykazane w wynikach kontroli przeprowadzonych jeszcze w 2018 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Najwyższą Izbę Kontroli. Zwiększona liczba składanych wniosków o legalizację pobytu, jak również wszystkie nowe zadania nakładane na wojewodów są realizowane przez nich bez dodatkowego wsparcia finansowego na nowe etaty oraz doposażenia stanowisk pracy i obsługi cudzoziemców w dodatkowy sprzęt. Właśnie wzrost liczby składanych wniosków doświadczany przez wojewodów, a który był wcześniej prognozowany, że nastąpi, legł u podstaw wprowadzenia najpierw art. 100c, a następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W 2023 r. do Wojewody wpłynęło ponad 55.000 wniosków obywateli Ukrainy (około 37,5% wszystkich wniosków), natomiast w 2024 r. oraz w 2025 r. obywatele Ukrainy złożyli około 50% wszystkich wniosków. Powyższe skutkuje koniecznością przesuwania pracowników na nowe odcinki pracy, co jednocześnie przekłada się na długość realizacji poszczególnych etapów procedowania wniosków.

Jednocześnie organ wskazał, że znany jest mu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w wyroku z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24, na który powołuje się skarżący. Jednak podkreślił, że w latach 2021-2024 liczba złożonych wniosków w sprawach legalizacji pobytu do Wojewody wzrosła o 67% (z blisko 93.500 wniosków w 2021 r. do blisko 156.500 wniosków w 2024 r.). W tym czasie Wojewoda z rezerwy celowej w 2022 r., w związku z koniecznością realizacji zadań wynikających z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2354), otrzymał 32 dodatkowe etaty. Na realizację kolejnych zadań nakładanych na wojewodów organ nie otrzymał żadnego wsparcia. Aktualnie więc zadania z zakresu legalizacji pobytu realizowane są przez 261 etatów.

Przytoczony powyżej wzrost liczby składanych wniosków do Wojewody wymagałby zatem proporcjonalnego wzrostu kadrowego, który pozwoliłby na terminową realizację działań, co z kolei oznaczałoby konieczność zwiększenia liczby etatów o 175. Oznacza to, że tylko same wydatki na wynagrodzenia w związku ze wzrostem wynagrodzenia musiałyby wzrosnąć o blisko 23.500.000 zł rocznie. Jednocześnie wskazano, że zatrudnienie nowych pracowników we wskazanej wielkości oznaczałoby konieczność poniesienia dodatkowych kosztów wynikających z wynajęcia dodatkowych powierzchni lokalowych i ich wyposażenia.

Wojewoda dodatkowo wskazał, że w związku z trwającym konfliktem zbrojnych na terytorium Ukrainy mechanizm ochrony czasowej dla osób wysiedlonych z Ukrainy na mocy decyzji wykonawczej Rady (UE) 2025/1460 z dnia 15 lipca 2025 r. został ponownie przedłużony na kolejny rok do 4 marca 2027 r. Przedłużanie ww. mechanizmu wynika ze stwierdzonego istnienia masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy bądź dużego prawdopodobieństwa jego ponownego nastąpienia w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE.

Z ostrożności procesowej, odnosząc się do powołanych w skardze przez skarżącego postępowań administracyjnych związanych z legalizacją jego pobytu, tj. [...] oraz [...], organ wskazał, że dotyczą one odrębnych spraw administracyjnych, które zostały już zakończone. Wniosek cudzoziemca o zezwolenie na pobyt stały na terytorium RP, sygn. akt [...], został pozostawiony bez rozpoznania postanowieniem z 22 kwietnia 2026 r. Natomiast postanowieniem z 20 listopada 2025 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie sygn. akt [...]. Każda sprawa administracyjna rozstrzygana jest w oparciu o indywidualny stan faktyczny i dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 w pkt 1- 4 p.p.s.a. (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

Na wstępie Sąd wskazuje, że pomimo wniosku organu o odrzucenie skargi, brak jest podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. odrzucenia z powodu jej niedopuszczalności. Skarga została wniesiona 26 czerwca 2026 r., a do daty orzekania przez Sąd organ nie załatwił w żaden sposób wniosku strony złożonego 27 listopada 2025 r. o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP. Zdaniem Sądu wskazana w odpowiedzi na skargę przyczyna odrzucenia skargi (spoczywanie terminów dla załatwienia spraw cudzoziemców przez wojewodę w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2027 r.) nie stanowi o jej niedopuszczalności skutkującej formalnym jej odrzuceniem.

Organ nie ma również racji, że zaistniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z powodu braku w przedmiotowej sprawie ponaglenia, ponieważ w aktach sądowych znajduje się dokument nazwany "Ponaglenie" z 26 stycznia 2026 r., złożony przez stronę na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący tym ponagleniem objął przedmiotowy wniosek z 27 listopada 2025 r. o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP, jak również wcześniejsze wnioski: z 6 listopada 2024 r. i 11 lipca 2025 r. Poza tym w aktach administracyjnych znajdują się pisma strony ponaglające organ do rozpoznania jego wniosku z 27 listopada 2025 r. z powołaniem się na jego trudną sytuację rodzinną (np. z 6 marca 2026 r. czy 22 czerwca 2026 r.).

Z akt administracyjnych sygn. [...] wynika, że wniosek skarżącego z 6 listopada 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP został pozostawiony przez Wojewodę bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku (zawiadomienie z 19 lutego 2025 r.). Natomiast z akt administracyjnych sygn. [...] wynika, że organ postanowieniem z 20 listopada 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej przez skarżącego wnioskiem z 11 lipca 2025 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Oba postępowania zakończyły się formalnie zanim wszczęto przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne, dlatego w dacie wniesienia skargi organ w tym zakresie nie był w bezczynności.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest zatem wniosek strony z 27 listopada 2025 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP (sygn. akt administracyjnych [...]), wobec którego skarżący wypełnił wymóg z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że sąd administracyjny I instancji jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość) bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22, publ. Lex nr 3420881). Z tej przyczyny Sąd stwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy zwłoka Wojewody w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP stanowi bezczynność w rozumieniu art. 37 k.p.a., a w konsekwencji przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie bowiem z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z ww. przepisu wynika zatem, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem przez organ żadnych terminów i występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd stwierdza, że kwestia zastosowania w przedmiotowej sprawie wobec skarżącego, będącego obywatelem W., przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie jest sporna. Takie stanowisko wynika z jednolitego obecnie orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd w pełni podziela (por. np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt. II OSK 2059/22, 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2608/23 i sygn. akt II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 468/24 i sygn. akt II OSK 599/24, z 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 828/24, z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 964/24, z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 766/25; wyroki WSA: w Gliwicach z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 56/23, we Wrocławiu z 14 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 185/23, z 3 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 213/23, z 21 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 199/23, z 14 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 185/23; z 5 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 227/23, sygn. akt II SAB/Wr 193/23, sygn. akt II SAB/Wr 191/23, z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 152/23, sygn. akt II SAB/Wr 166/23, z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 139/23, powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: cbosa).

Wskazana wyżej ustawa weszła w życie w zasadniczej części 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Natomiast z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830, dalej: ustawa zmieniająca z 2022 r.), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do pierwotnego brzmienia ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
2. 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
3. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
4. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
5. - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
6. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
7. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
8. 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
9. 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
10. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185, dalej: ustawa zmieniająca z 2023 r.), a konkretnie art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 232), do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r.), do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Dz.U. z 2025 r. poz. 1301, dalej: ustawa zmieniająca z 2025 r.), zaś w dacie orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2026 r. poz. 203, dalej: ustawa zmieniająca z 2026 r.).

Powyższe oznacza zatem, że na podstawie art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadzono czasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2027 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia wszystkim cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Bieg tego terminu nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. Przyczynę wprowadzenia takiej regulacji z pewnością należy upatrywać w trudnościach wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r.

Pierwotnie w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie naruszają Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej też: KPP), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: EKPC) (zob. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24).

Natomiast aktualnie, poczynając od wyroków z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, sygn. akt II OSK 2498/24, sygn. akt II OSK 2737/24 i sygn. akt II OSK 2926/24, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Podkreślono przy tym, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzecznictwie wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów.

Tak samo należy traktować również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono, ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy).

W ocenie NSA wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu.

W konsekwencji NSA stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. Tym samym wskazano, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ww. ustawy, tj. po 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tegoż przepisu z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości (bezczynności bądź przewlekłego działania) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Należało zatem odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. - w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd w składzie orzekającym podziela zaprezentowany wyżej pogląd NSA, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. Tym samym należy również odmówić zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2025 r. i art. 17 pkt 50 ustawy zmieniającej z 2026 r. - w zakresie, w jakim przedłużono do 4 marca 2026 r. i do 4 marca 2027 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jako niezgodnych z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Stwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niekonstytucyjności przedłużenia obowiązywania regulacji art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po 30 czerwca 2024 r., które Sąd orzekający w pełni popiera, umożliwiło uwzględnienie skargi w przedmiotowej sprawie.

Organ administracji zobowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organowi wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Terminy te jednak mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.). Ustawa o cudzoziemcach zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań k.p.a.

Stosownie więc do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2).

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 27 listopada 2025 r., bowiem pierwsze czynności procesowe w tej sprawie zostały zainicjowane 17 marca 2026 r. (po prawie 4 miesiącach). Wówczas dopiero Wojewoda wezwał stronę, aby w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania uzupełniła wskazane braki formalne wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.) oraz stawiła się osobiście w organie w celu pobrania odcisków linii papilarnych. Braki zostały uzupełnione przez stronę 30 marca 2026 r. i w tym dniu organ wezwał cudzoziemca do złożenia niezbędnych dokumentów do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wniosku, a jednocześnie poinformował skarżącego, że decyzja w jego sprawie zostanie wydana do 29 czerwca 2026 r.

Pismami z 30 marca 2026 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin udzielenia informacji na ww. pisma zakreślono do 29 kwietnia 2026 r.

Z analizy podejmowanych przez organ czynności wynika, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku cudzoziemca z 27 listopada 2025 r. o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP ani w terminie 60 dni od uzupełnienia braków formalnych, co miało miejsce 30 marca 2026 r. (jak sam wskazał w odpowiedzi na skargę - str. 2), ani w terminie wskazanym w piśmie z 30 marca 2026 r. (do 29 czerwca 2026 r.), ani do czasu orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie na skutek skargi na bezczynność z 26 czerwca 2026 r. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zakreślając w tym celu stosowny termin (punkt 1 sentencji wyroku).

Powyższe okoliczności świadczą o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku cudzoziemca, która wystąpiła w okresie zanim podjęto pierwsze czynności w sprawie, jak również po wyznaczonej przez Wojewodę dacie wydania decyzji – 29 czerwca 2026 r. (w dacie odpowiedzi na skargę – 22 lipca 2026 r. organ uznał, że termin na załatwienie wniosku cudzoziemca jeszcze się nie rozpoczął), o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).

W kontrolowanej sprawie opieszałość nie miała wyżej określonego charakteru. Należało bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona bezczynność przybierała postać kwalifikowaną.

Ponadto przyjmuje się, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. wyroki NSA z: 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2064/24, 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania (na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi) Sąd w punkcie 4 sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 zdanie 2 p.p.s.a.

Na marginesie Sąd wskazuje, że wniosek strony z 6 sierpnia 2026 r. o uwzględnienie bezpośredniego skutku art. 20 TFUE, zapewnienie skutecznej ochrony tymczasowej oraz ewentualne skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie mógł być skutecznie rozpoznany w przedmiotowej sprawie, w której Sąd badał jedynie terminowość organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, skutkiem czego było stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 27 listopada 2025 r. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny nie przyznaje cudzoziemcowi prawa na podstawie art. 20 TFUE; to organ ma dokonać pełnej oceny sytuacji cudzoziemca, w tym z perspektywy prawa UE.