Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 maja 2026 r. (data wpływu do organu) Stowarzyszenie na rzecz rozwoju Gminy J. (dalej: skarżący, strona) wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy J. (dalej: organ, Wójt) w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 maja 2026r. W żądaniu skargi strona wniosła o:
- 1) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym przez Sąd;
- 2) stwierdzenie bezczynności organu,
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu 2 maja 2026 r. został złożony za pośrednictwem systemu e-Doręczeń wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej uchwały Rady Gminy J. z dnia 30.04.2026 r. w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie planu ogólnego Gminy J., obejmującej zmiany dotyczące 98 działek wskazanych w załączniku do uchwały. Wniosek obejmował m.in. żądanie udostępnienia informacji dotyczących osób składających postulaty i wnioski, pełnej korespondencji związanej ze zmianami, kryteriów wyboru nieruchomości objętych zmianami, stanowisk planistów, analiz, opinii, notatek służbowych, protokołów komisji oraz analiz wpływu zmian na wartość nieruchomości i sytuację mieszkańców gminy.
Powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), strona wskazała, że termin na udostępnienie wnioskowanych informacji upłynął 18 maja 2026r. Do dnia wniesienia skargi organ:
- • nie udostępnił żądanej informacji,
- • nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji,
- • nie poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.
Dlatego też, jak wskazał skarżący, organ pozostanie w stanie bezczynności.
Następnie strona wyjaśniła, iż przedmiot wniosku dotyczy istotnej sprawy publicznej związanej z procedurą planistyczną mającą bezpośredni wpływ na sytuację majątkową właścicieli nieruchomości oraz interes społeczny mieszkańców gminy. Brak reakcji organu uniemożliwia społeczną kontrolę procesu podejmowania decyzji publicznych.
W ocenie skarżącego, bezczynność organu należy uznać za rażące naruszenie prawa, albowiem organ całkowicie zignorował ustawowy obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie podejmując żadnych czynności przewidzianych prawem.
W sprawie dotyczącej zmian planistycznych obejmujących aż 98 nieruchomości transparentność działania organu ma szczególne znaczenie. Brak odpowiedzi wzmacnia uzasadnione społeczne wątpliwości co do przejrzystości procesu podejmowania decyzji i zasad równego traktowania mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, iż skarżący otrzymał odpowiedź na ww. wniosek w dniu 19 maja 2026 r., tj. następnym po upływie terminu na udzielenie informacji. Sama odpowiedź na wniosek została przygotowana i podpisana w wymaganym terminie tj. 14 maja 2026 r. i umieszczona w tym samym dniu w BIP Urzędu Gminy J.. Miała także zostać w tym dniu wysłana, jednak z uwagi na dużą liczbę obowiązków Wójta nie została wysłana. Udzielenie informacji z opóźnieniem nie było ani zamierzone ani zawinione przez organ. Opóźnienie w udzieleniu informacji wynikało również z zaangażowania Wójta w inne postępowania zainicjowane przez Prezesa Stowarzyszenia J. S..
Wójt wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wniosek. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji publicznej. W jego ocenie, skarżąca nie kierowała się chęcią poprawy funkcjonowania Urzędu, ani dążeniem do lepszej ochrony interesu publicznego. Działanie strony nacechowane było i jest dużą dozą złej woli i chęcią sparaliżowania pracy Urzędu Gminy.
W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2026r. strona podtrzymała wniesioną skargę, podnosząc, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 2 maja 2026r. oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący podniósł, że stanowisko organu potwierdza zasadność wniesionej skargi, gdyż organ nie udostępnił informacji publicznej w ustawowym terminie.
W jego ocenie, nie ma znaczenia prawnego podnoszona okoliczność sporządzenia odpowiedzi, gdyż nie oznacza to wykonania obowiązku. Nadto okoliczności organizacyjne leżące po stronie organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia terminów. Ryzyko związane z organizacją pracy urzędu obciąża bowiem organ, a nie obywatela lub organizację społeczną korzystającą z prawa do informacji publicznej.
Nadto, zdaniem skarżącego, okoliczności sprawy uzasadniają również stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Organ znał bowiem termin wynikający z ustawy, nie udostępnił informacji w terminie, nie wydał decyzji odmownej, nie zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz nie podjął żadnych działań przewidzianych przepisami prawa. Dopiero wniesienie skargi doprowadziło do formalnego zakończenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca domagała się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do wniosku z 2 maja 2026r., informacji dotyczących stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie planu ogólnego Gminy J., obejmujących zmiany dotyczące działek wskazanych w załączniku do uchwały poprzez m.in. udostępnienia informacji dotyczących osób składających postulaty i wnioski, pełnej korespondencji związanej ze zmianami, kryteriów wyboru nieruchomości objętych zmianami, stanowisk planistów, analiz, opinii, notatek służbowych, protokołów komisji oraz analiz wpływu zmian na wartość nieruchomości i sytuację mieszkańców gminy (szczegółowo wskazanych w punktach 1-8 ww. wniosku).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych".
W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. I OSK 2093/14). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OSK 6044/21).
Uwzględniając wszystkie aspekty, wynikające z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p., należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Między stronami nie ma sporu, że żądane we wniosku z 2 maja 2025 r. informacje stanowią informacje publiczną, jak bowiem wskazano powyżej strona skarżąca pozyskała żądane informacje, jednak po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust.1 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest również, że adresat wniosku – Wójt Gminy J. - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p..
Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy też niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Wobec powyższych wskazań Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 2 maja 2026 r., o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, bowiem udzielił stronie żądanej informacji publicznej po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Z uwagi na okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd odpadła podstawa do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 2 maja 2026r. o udostępnienie informacji publicznej, należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe (punkt 1 wyroku).
Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi powoduje, że Sąd nie ma wówczas podstaw do zobowiązania podmiotu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ale ocenia istnienie bezczynności na dzień wniesienia skargi, jak również czy bezczynność miała charakter rażący czy też nie (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 384/22, publ. Lex nr 3515552, wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 37/17, publ. Lex nr 2294740).
W związku z powyższym Sąd w punkcie 3 wyroku stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. cbosa).
Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zatem zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19). Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (zob. ww. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam orzecznictwo NSA). W tej sprawie uwzględnić zatem należało, że nie doszło do kilkunastokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy, tylko opóźnienie było jednodniowe.
Odnosząc się do podnoszonej przez organ kwestii nadużycia prawa Sąd zauważa, że w kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (wyroki NSA: z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; publ. CBOSA). O nadużyciu prawa dostępu do informacji przez wnioskodawcę może w szczególności świadczyć duża liczba spraw wszczynanych przez wnioskodawcę w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, albowiem może to nasuwać poważne wątpliwości co do intencji wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5081/21; publ. j.w.).
Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna nadużycia prawa do informacji jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
Uwzględniając powyższe Sąd w składzie orzekającym co do zasady nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji przez wnioskodawcę. Brak jest jednak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie bezczynność organu, jak podnoszono w odpowiedzi na skargę, stanowi konsekwencję nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Sam fakt kierowania do organu dużej liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz trudności organizacyjne jakie mogą pojawić się w związku z koniecznością ich rozpoznania, nie stanowią wystarczającej przesłanki do zakwalifikowania zachowania skarżącego jako zmierzającego do nadużycia prawa do informacji publicznej. Nie bez znaczenia w kontekście powyższej oceny pozostaje fakt, że organ, choć z naruszeniem ustawowego terminu, to jednak udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 2 maja 2026 r. w pełnym zakresie.
W sytuacji gdy organ ma podstawy do uznania, że dany wniosek o udzielenie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa winien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej powołując się wyżej powołaną okoliczność.
O kosztach postępowania (100 zł wpisu) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).