Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w R. (dalej: skarżący, Prokurator) jest uchwała Rady Gminy w B. z dnia 29 lutego 2024 roku Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1, ust. 1a i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233, dalej: u.o.s.p.), podjęła w dniu 29 lutego 2024 r. w/w uchwałę Nr [...].
§ 1 ust. 1 uchwały stanowi: ustala się w Gminie B. stawkę ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej za każdą godzinę udziału:
- 1) w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w kwocie - 20 zł;
- 2) w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym w kwocie - 10 zł.
W myśl ust. 2 ustala się w Gminie B. stawkę ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej oraz kandydatów na strażaków ochotniczej straży pożarnej w wieku od 16 do 18 lat, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym w kwocie - 10 zł.
W dniu 17 kwietnia 2026 r. Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Gminy. Zaskarżając uchwałę w całości zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., poprzez:
- - niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej, wynikającej z art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. i przyjęcie w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej w wysokości 20 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, oraz 10 zł za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym, podczas gdy ekwiwalent ten winien być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań i każdą rozpoczęta godzinę szkolenia lub ćwiczenia;
- - niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej, wynikającej z art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. i przyjęcie w § 1 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków ochotniczej straży pożarnej oraz kandydatów na strażaków ochotniczej straży pożarnej w wieku od 16 do 18 lat, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. w wysokości 10 zł za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym, podczas gdy ekwiwalent ten winien być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia;
- - niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej, wynikającej z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. i przyjęcie w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej przysługuje za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej oraz udziału w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym, podczas gdy przepisy kompetencyjne posługują się terminem "uczestnictwa" w powyższych działaniach;
- - wskazanie w § 1 ust. 2 uchwały, że ekwiwalent pieniężny dla kandydatów na strażaków ochotniczej straży pożarnej oraz kandydatów na strażaków ochotniczej straży pożarnej w wieku od 16 do 18 lat, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. przysługuje za każdą godzinę udziału w ćwiczeniu pożarniczym, podczas gdy przepis art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. nie przewiduje możliwości wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo kandydatów na strażaków OSP w ćwiczeniach;
- - wskazanie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały, że ekwiwalent należny jest uprawnionym podmiotom za udział w "szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym", podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wskazuje, że ekwiwalent powinien być wypłacany za uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu, co stanowi wyjście poza granice delegacji ustawowej i może powodować ograniczenie należnego ekwiwalentu.
W oparciu o postawione zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podzieliła stanowisko Prokuratora. Wyjaśniła, że uchwała Nr [...] zawiera niedopuszczalną modyfikację norm ustawowych wynikających z art. 15 ust. 1, 1a i u.o.s.p. W świetle art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego mogą być stanowione jedynie na podstawie upoważnień ustawowych, zaś przekroczenie ich granic skutkuje wadliwością aktu. Ponieważ uchwała w sprawie ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP ma charakter aktu prawa miejscowego i reguluje sytuację prawną adresatów w sposób generalny i abstrakcyjny, musi ściśle odpowiadać treści delegacji ustawowej.
W ocenie organu naruszenia te mają charakter istotny. Nie dotyczą bowiem kwestii ubocznych, technicznych ani czysto redakcyjnych, lecz samej treści norm prawnych określających: komu przysługuje ekwiwalent, za jakie zdarzenia i aktywności, oraz według jakich zasad ekwiwalent jest naliczany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w B. z dnia 29 lutego 2024 r. [...]w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności i zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem.
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 29 lutego 2024 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie:
Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy).
Ekwiwalent pieniężny otrzymują również:
- 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,
- 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7,
- - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy).
Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.).
Powoływany w art. 15 ust. 1a i ust. 2 ustawy - art. 3 pkt 7 stanowi, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy m.in. podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. okazał się zasadny. Zauważyć należy, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada w akcie podstawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów.
Skoro w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ustawodawca posługuje się pojęciem "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", to zapis § 1 ust. 1, który nie zawiera takiego wskazania, a jedynie podaje kwotę jaka zastała ustalona za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczych, nie wypełnia delegacji ustawowej, pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie określonym momentem w którym przysługuje ekwiwalent pieniężny. Z tego też względu zakwestionowane zapisy w skarżonej uchwale pozostają w sposób oczywisty niezgodne z zapisem ustawowym, taki dualizm nie może pozostać w porządku prawnym.
Zakwestionowany przez prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego zapisu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4957/21, wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA).
W ocenie Sądu przy podjęciu uchwały doszło również do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 pkt 1 i 2 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" – jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" – jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.).
Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25).
Ponadto w przepisie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej oraz kandydatów na strażaków ochotniczej straży pożarnej w wieku od 16 do 18 lat za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym, ćwiczeniu pożarniczym w kwocie - 10 zł.
Organ stanowiący gminy umożliwił zatem otrzymywanie ekwiwalentu pieniężnego przez wszystkich kandydatów, tj. zarówno tych, o których stanowi art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak i wymienionych w art. 9 ust. 2 pkt 2 tego przepisu. W konsekwencji przyjęta przez Radę Gminy regulacja § 1 pkt 2 uchwały wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do ustalenia wysokości ekwiwalentu dla kandydatów na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli strażaków OSP w wieku od 16 do 18 lat, którzy za zgodą jednego z rodziców, opiekunów prawnych albo opiekunów faktycznych są uczestnikami szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 204 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 oraz z 2024 r. poz. 878, 1222, 1871 i 1965). Wynika to wprost z art. 15a ust. 1 pkt 1 u.o.s.p.
Za takim kierunkiem wykładni przywołanych przepisów przemawia także treść art. 15a ustawy, który stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art.
15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Wynika stąd, że ustawodawca – poza upoważnieniem określonym w art. 15 ustawy - przyznał radzie gminy delegację ustawową do ustalenia ekwiwalentu wyłącznie dla strażaków ratowników OSP (z tytułu wykonywania innych zadań), a nie przewidział takiej możliwości w żadnym zakresie w odniesieniu do kandydatów na strażaków ratowników OSP. Oznacza to, że małoletniemu kandydatowi na strażaka ratownika OSP – w świetle przywołanych przepisów - ekwiwalent w ogóle nie może być przyznany.
Wskazane powyżej uchybienia stanowiły istotne naruszenie przepisów u.o.s.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości. Brak było bowiem możliwości wyeliminowania wyłącznie jego fragmentów, bez naruszenia istoty i sensu całej uchwały.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.