Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja M.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "MWINB", "organ odwoławczy") Nr [...] z dn. 23 lutego 2026 r. na podstawie której ww. organ, po rozpatrzeniu odwołania A.P.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...]z dnia 23.01.2026r. nakazującej A.P. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w miejscowości S., gm. C. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania w którym ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 09.09.2025r. pracownicy PINB w G. przeprowadzili oględziny na gruncie w sprawie m.in. budowy budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] poł. w obrębie ewid.[...] S., jednostce ewid. [...].. W dniu kontroli stwierdzono rozpoczęcie budowy budynku o wym. 7,0 x 5,33m. - wykonano ściany przyziemia do wysokości wieńca, wylewkę betonową. Obiekt składał się z jednego pomieszczenia z dwoma otworami drzwiowymi i jednym okiennym. Odległość budynku do ogrodzenia z działką sąsiednia o nr ewid. [...] (od północy) 2,87m. Zgodnie z oświadczeniem do protokołu inwestora - A.P.właściciela nieruchomości i inwestora, w/w budynek będzie pełnił funkcję gospodarczą, budowa został rozpoczęta 2 lipca 2025r. bez wymaganych prawem stosownych zgód administracyjnych.
W rezultacie przeprowadzonych kolejno czynności i jako ich konsekwencja, Postanowieniem Nr [...]z dnia 19.11.2025r. MWINB uchylił postanowienie PINB w G. Nr [...] z dnia 03.10.2025r. i orzekł o wstrzymaniu A.P.prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w miejscowości S., gm. C., poinformował o możliwości złożenia do PINB w G., w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację przedmiotowego budynku, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Następnie Decyzją Nr [...]z dnia 23.01.2026r. PINB w G. nakazał A.P.rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w miejscowości S., gm. C..
Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyła A.P..
Po rozpoznaniu ww. odwołania, MWINB orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną kontrolowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 48 ust.1- 4 w zw. z art. 49e pkt. 1 ustawy prawo budowlane, stosownie do których "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, ust. 3 W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie zaś z art. 49e Prawa budowlanego: "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:
niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, MWINB wskazał, że pomimo upływu wskazanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych terminu, A.P. nie złożyła wniosku o legalizację, również w odwołaniu od decyzji PINB w G. nie zawarła stwierdzenia o woli legalizacji przedmiotu postępowania.
W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy podniósł, że zobowiązana nie skorzystała z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zasadnie więc PINB w G. decyzją Nr [...]z dnia 23.01.2026r. nakazał A.P.rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w miejscowości S., gm. C..
Jednocześnia odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, MWINB wyjaśnił, że nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Błędne jest stanowisko skarżącej, jakoby PINB w G. przyjął poprzednią powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego, tj. ok. 37,31 m2. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że organ powiatowy przytoczył jedynie stan faktyczny wynikający z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zaś kwestia aktualnych wymiarów zabudowy przedmiotowego budynku była rozstrzygana na etapie postępowania II instancyjnego, czego następstwem jest prawomocne postanowienie MWINB Nr [...]z dnia 19.11,2025r. Trudno zatem w ślad za skarżącą uznać, że protokół z dnia 28.10.2025r. jako dowód z oględzin nie został uwzględniony przez organy nadzoru budowlanego (por. uzasadnienie postanowienia MWINB Nr [...]z dnia 19.11.2025r.).
Podkreślenia wymaga, że na obecnym etapie jest badana wyłącznie kwestia złożenia/niezłożenia wniosku o legalizację przez inwestora (ta okoliczność stanowi podstawę orzeczonego obowiązku). Podkreślenia wymaga również, że termin 30-dniowy, o którym mowa w art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego został wyznaczony postanowieniem MWINB Nr [...]i odnosił się do aktualnych wymiarów przedmiotu sporu, mających wpływ na tryb przyjętego postępowania.
Natomiast odnosząc się do złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Nr [...]tut. organ wskazuje, że na podstawie art. 135 Kpa organ II instancji może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Z wykładni językowej komentowanego przepisu wynika więc, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić tylko w ramach postępowania odwoławczego i może dotyczyć tylko decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na tej podstawie nie jest możliwe wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć, którym nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.P. (dalej jako: "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na jego błędnej wykładni i przyjęcie, że wniosek o legalizację może być złożony wyłącznie po dacie wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a wniosek taki złożony przed tą datą nie wywołuje skutków prawnych, co doprowadziło Organ do błędnego przyjęcia, że Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację, mimo że w aktach sprawy zalega wniosek Skarżącej o legalizację samowolnie rozpoczętej budowy z 29 sierpnia 2025 r. Błędna wykładnia prawa materialnego przesądziła o uznaniu, że spełniła się przesłanka określona w art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, zatem naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy;
2/ inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zaniechały rozpatrzenia wniosku Skarżącej z 29 sierpnia 2025 r. o legalizację samowoli budowlanej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1/ o uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości, jak też uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2/ o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autorka wyeksponowała istotę sporu oraz własne rozumienie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego. Otóż według stanowiska skarżącej błędny jest pogląd organów nadzoru budowlanego, że wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie tylko określa termin na wniesienie wniosku o legalizację, ale ponadto otwiera bieg tego terminu w tym znaczeniu, że jakiekolwiek wnioski o legalizację złożone przed wydaniem takiego postanowienia (np. gdy strona postępowania zapobiegawczo już taki wniosek złożyła, zanim zapadło postanowienie) nie wywołują skutków prawnych i konieczne jest ich ponowne złożenie. Według skarżącej Taka interpretacja przepisu byłaby dysfunkcjonalna, bo prowadziłaby do sytuacji, w której inwestor, składając z własnej inicjatywy wniosek o legalizację samowoli budowlanej, po wydaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy, musiałby ten wniosek składać ponownie.
Przeczy to nie tylko zasadom logiki, ale i zasadzie sprawności postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Warto przy tym mieć na uwadze, że termin 30 dni na złożenie wniosku o legalizację ma zastosowanie, jeżeli organ prowadzi postępowanie w związku z własnymi ustaleniami lub wniosek złożyły osoby postronne, natomiast w sytuacji, w której wniosek o legalizację złożył sam inwestor, to organ już w dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy dysponuje wymaganym przez art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego wnioskiem o legalizację.
W ocenie Skarżącej zwrot "w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia" należy rozumieć w ten sposób, że doręczenie postanowienia nie otwiera w ogóle możliwości złożenia wniosku o legalizację, a jedynie służy do określenia terminu końcowego, do którego możliwe złożenie jest wniosku o legalizację. Taka wykładnia art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego jest spójna systemowo, nie narusza reguły, zgodnie z którą wniosek o legalizację należy wnieść maksymalnie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, a jednocześnie umożliwia inwestorowi złożenie takiego wniosku z własnej inicjatywy, co pozwala właściwym organom nadzoru budowlanego przeprowadzić procedurę legalizacyjną.
W konsekwencji skarżąca wywodzi, że wskutek błędnej wykładni prawa materialnego organy błędnie przyjęły, że Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację. Gdyby natomiast organy prawidłowo wyłożyły prawo materialne, doszłyby do wniosku, że Skarżąca wniosek o legalizację złożyła w wymaganym przez przepisy terminy, zatem nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji w oparciu o art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a co więcej, zobligowane byłyby do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.
Ponadto skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, które w okolicznościach sprawy miało polegać, że złożony przez Skarżącą wniosek z 29 sierpnia 2025 r. nie został prawidłowo rozpatrzony. Wniosek ten należało zgodnie z art. 63 k.p.a. zakwalifikować jako podanie i we właściwym trybie rozpoznać. Postępowanie legalizacyjne jest oczywiście prowadzone z urzędu po stwierdzeniu przez nadzór budowlany budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia, przy czym informację o tym fakcie organ nadzoru może pozyskać także od samego inwestora, w wyniku złożenia przez niego wniosku o legalizację. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej
- - --------------------------------------------obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie w istocie wniosek Skarżącej o legalizację samowoli budowlanej pozostaje wciąż nierozpatrzony, nie nadano mu biegu (włączono go jedynie do akt sprawy), zatem organ I instancji pozostaje w bezczynności w odniesieniu do tego wniosku.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję MWINB na podstawie której ww. organ, po rozpatrzeniu odwołania A.P.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...]z dnia 23.01.2026r. nakazującej A.P.rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w miejscowości S., gm. C. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ U z 2025 r. poz. 418, dalej jako "u.p.b."). Zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Termin ten został określony w art. 48a Prawa budowlanego, zgodnie z którym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).
Odnosząc powyższe uregulowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, należy stwierdzić, że bezspornym jest że w obrocie prawnym znajduje się ostateczne postanowienie MWINB Nr [...]z dnia 19.11.2025r. znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w miejscowości S., gm. C., informujące o możliwości złożenia do PINB w G., w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację przedmiotowego budynku, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że powyższe postanowienie skarżąca odebrała w dn. 26.11.2025 r. i ponieważ w określonym ww. postanowieniem terminie, tj. do dn. 26.12.2025 r. skarżąca nie złożyła wniosku legalizacyjnego wraz ze stosowną dokumentacją, PINB w G. decyzją Nr [...]z dn. 23.01.2026 r. orzekł nakaz rozbiórki ww. budynku gospodarczego.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również pisemny wniosek skarżącej z dn. 29.08.2025 r. informujący o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i wnoszący o wszczęcie procedury legalizacyjnej dokonanej samowoli budowlane. Powyższy wniosek został przez skarżącą złożony przed formalnym wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie i zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że powyższe zgłoszenie nie wywarło żadnych skutków prawnych.
W kontekście powyższych okoliczności, Sąd uznaje za zasadne podkreślić, że jest ugruntowane i niekwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy, tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia.
Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Zatem na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego (vide wyrok NSA z dn. 25.03.2026 r. sygn.. akt II OSK 2554/23).
Takie ostateczne postanowienie w sprawie zostało podjęte postanowieniem MWINB Nr [...]z dn. 19.11.2025 r. i jak to wskazano wyżej stało się ostateczne w administracyjnym toku postępowania i warunkowało dalszy tok prowadzonego postępowania administracyjnego w tym rozumieniu, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, organ miał obowiązek nałożyć obowiązek rozbiórki danego obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie wskazanego powyżej przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżąca złożyła w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. Wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania adresata postanowienia o takiej możliwości, organy nadzoru budowlanego zobowiązany były prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Stąd okoliczność braku złożenia wniosku o legalizację, stanowiła samodzielną podstawę do wydania decyzji o rozbiórce.
Co do zasady złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść ww. postanowienia MWINB Nr [...]z dn. 19.11.2025 r.) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.
Konkludując, podkreślić należy, iż wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e ustawy Prawo budowlane (jak w tej sprawie pkt 1 art. 49e) obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie (jak w tej sprawie), organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Tak właśnie prawidłowo postąpiono w realiach przedmiotowego postępowania.
Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego art. 49e pkt.1 w zw. z art. 48 ust.1 pkt.2 w zw. z art.48 ust.3 u.p.b., Sąd stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na całkowicie błędny pogląd i rozumienie ww. przepisów. Sąd stanowczo i jednoznacznie stwierdza, że strona postępowania dotyczącego samowoli budowlanej (inwestor, właściciel, zarządca) nie posiada kompetencji do stwierdzania samowoli budowlanej i w konsekwencji wszczynania postępowania legalizacyjnego na zasadzie "quasi autonadzoru budowlanego" jak usiłuje to wywieść skarżąca uzasadniając złożenie swojego wniosku z dn. 29.08.2025 r. Tego rodzaju kompetencje posiadają ustawowo jedynie organy nadzoru budowlanego i to ich czynności wyznaczają wszczęcie, kwalifikację prawną oraz terminy w postępowaniu legalizacyjnym. Zaprezentowana w skardze argumentacja jest całkowicie contra legem i nie może zostać uwzględniona.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.