Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...]Nr [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej Kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia [...] o "kontrolę dachu pod kątem prawidłowości jego wykonania w budynku przy ul. [...] w W. i podjęcie odpowiednich kroków celem wymiany dachu na prawidłowy" odmówił wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 12 września 2011 r. do PINB [...] wpłynął wniosek M.D., zawierający żądanie odnośnie przeprowadzenia kontroli dachu w budynku przy ul. [...] w W. pod kątem prawidłowości jego wykonania oraz podjęcia odpowiednich kroków celem wymiany dachu na prawidłowy. Z treści tego podania wynika, iż wskutek nieprawidłowego stanu technicznego dachu dochodzi do jego przeciekania nad lokalem mieszkalnym nr [...] znajdującym się w tym budynku.
Organ wskazał, że w dniach [...] i [...] dokonał czynności kontrolnych w zakresie stanu technicznego przedmiotowego dachu oraz lokalu nr [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że lokal nr [...] usytuowany na [...] piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] jest lokalem dwupoziomowym z poddaszem użytkowym. W lokalu stwierdzono liczne zacieki przy skosach okiennych - lukarnach, na połaci dachowej i na ścianach zewnętrznych. Nie stwierdzono natomiast zagrzybienia ścian i sufitów. W protokole wskazano, że stan techniczny dachu w tym budynku jest dobry. Potwierdzono natomiast występowanie zawilgocenia i odprysków przy skosach okiennych. Ponadto ustalono, że we wrześniu 2011 r. został wykonany remont dachu polegający na częściowej wymianie gontu i obróbek blacharskich, uszczelnieniu obróbek masą bitumiczną przy brandmurze i kominie.
Organ wskazał, iż w myśl art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ może, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska nakazać przeprowadzenie w każdym terminie kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
W analizowanym przypadku organ nie stwierdził żadnej z w/w okoliczności tj.: nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska, która uprawniałaby organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Organ stwierdził, iż należy odmówić wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 a Kpa, gdyż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej zgodnej z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 5 września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 61a § 1 Kpa, tj. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek M. D. w sprawie stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W., jako podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 Kpa.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwestie poruszone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszące się w istocie co do meritum sprawy nie mogły być przedmiotem oceny organu powiatowego. Ustalenia faktyczne oraz ocena stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. znajdującego się bezpośrednio nad lokalem nr [...] mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Jeżeli natomiast do ustalenia braku przesłanek do prowadzenia postępowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zastosowanie mieć będą zasady ogólne dotyczące wszczęcia postępowania na wniosek lub z urzędu [art. 61 Kpa] i umorzenia postępowania - w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości [art. 105 Kpa].
W ocenie [...] w niniejszym przypadku winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M.D., aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż uczynił to organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że podanie M. D. dotyczyło stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. w zakresie jego nieszczelności, powodującej, zdaniem wnoszącego podanie, zalewanie lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się bezpośrednio pod tym dachem. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania [art. 61 a § 1 Kpa].
Organ zaznaczył, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66, czy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że pojęcie strony, o jakim jest mowa w art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Normą taką jest art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi o możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego określonych obowiązków na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie tego przepisu mogą być tylko wymienione podmioty. Podobnie w art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, którymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Podmioty te, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego.
Organ wskazał, że postępowanie takie jest wszczynane z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując na zły stan techniczny obiektu budowlanego, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, a więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących wyłącznie stronie w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiana o wszczęciu postępowania z urzędu.
Z tych też względów wniosek M.D. może stanowić dla organu powiatowego jedynie informację odnośnie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. Jako, że ani M. D., ani E.D. nie są właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie mogą być zatem uznani za stronę, której przysługiwałoby uprawnienie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Mając powyższej na względzie, w ocenie organu należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa, w celu skorygowania nieprawidłowości, jakimi obarczone jest wydane w I instancji postanowienie z dnia 25 stycznia 2012 r.
W ocenie [...] organ powiatowy winien ponownie dokładnie zbadać, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. z urzędu. Ustalenia bowiem wymaga, czy stan faktyczny niniejszej sprawy - w związku z informacją zawartą w podaniu M. D. - wypełnia którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. D. i M.D. wnosząc o jego uchylenie w całości jako naruszającego ich prawo materialne i procesowe poprzez nieuznanie ich za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa. Skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie z urzędu oraz zobowiązanie Administratora Spółdzielni Mieszkaniowej [...] do wymiany dachu nad ich mieszkaniem w krótkim terminie, a nie do jego naprawy, gdyż "łatanie dachu" jest bezskuteczne. Skarżący podnieśli, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest niespójne, w wielu miejscach sprzeczne, a przede wszystkim opiera się na nieprawidłowo przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w lokalu nr [...] oraz ich nieprzeprowadzenia kontroli w ogóle na dachu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej jako k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek M. D. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.
Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było oczywiście nieprawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadzie przeprowadził całe postępowanie administracyjne, a w szczególności dokonał kontroli stanu technicznego dachu w dniu [...], kolejnej kontroli dokonano w dniu [...]. Zgromadzono również dowody w postaci dokumentacji pochodzącej od Spółdzielni mieszkaniowej "[...]". W tym stanie rzeczy nie można było odmówić wszczęcia postępowania jeśli się je w rzeczywistości przeprowadziło.
Organ odwoławczy próbując naprawić ten błąd również odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. przyjmując jednak, że wniosek pochodzi od osoby nie mającej w tym postępowaniu interesu prawnego. Wskazano więc na inną okoliczność, która jednak prowadziła do podjęcia takiego samego rozstrzygnięcia.
Nie można jednak nie zauważyć faktu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte oraz przeprowadzono dość obszerne, a w ocenie organu I instancji wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia postępowanie wyjaśniające.
W tej sytuacji organ odwoławczy uznając brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu po stronie skarżących winien rozważyć zasadność postępowania w świetle art. 105 k.p.a.
Stwierdzając, iż organ odwoławczy naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 tej ustawy.