Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], znak: [...] ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od granic W. do skrzyżowania z ul. [...] w P. wraz bezkolizyjnym połączeniem z centrum handlowym " [...]" i przebudową infrastruktury technicznej (obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz B. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak:[...] ([...]) decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak:[...], umorzył postępowanie odwoławcze.
Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez Spółkę I. oraz B. i M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 579/07 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...].
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz B. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.
Podjęcie takiego rozstrzygnięcia organ uzasadnił tym, że roboty budowlany objęte zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. zostały zakończone. Wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
Organ podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie może zostać wydana w przypadku rozpoczętych, jak również zrealizowanych robót budowlanych.
Powyższa decyzja również została zaskarżona przez I. Sp. z o.o.z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt VII S.A./Wa 787/09, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...].
W powyższym wyroku Sąd wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a poprzez nie uwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/07. Sąd podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie określił obszaru oddziaływania ww. inwestycji drogowej, a co za tym idzie nie zbadał czy wnoszący odwołanie przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nadto Sąd zaznaczył, że dopiero po sprecyzowaniu kręgu stron i bezspornym ustaleniu, że odwołującym się I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M. przysługiwało prawo do złożenia takiego odwołania, organ II instancji mógłby wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a z uwagi na zrealizowanie inwestycji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu odwołań I. Sp. z o.o i B. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 787/09, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 787/09 jak i wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII S.A./Wa 579/07 dokonał wnikliwej analizy akt sprawy w calu ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Organ ustalając obszar przedmiotowej inwestycji uwzględnił przepisy ustawy z dnia 21 marca 1986 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086).
Wskazał, że zgodnie z art. 43 ww. ustawy obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w zależności od typu drogi publicznej, co najmniej 10 m, w przypadku drogi ogólnodostępnej krajowej na terenie zabudowy miast, natomiast poza terenem zabudowy 25 m. Tym samym obiekt budowlany będzie musiał być usytuowany w tej odległości od krawędzi zewnętrznej jezdni. Taka sytuacja wprowadza ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej drogi.
Organ definiując obszar oddziaływania spornej inwestycji posiłkował się także wskazaniami zawartymi w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko.
Zaznaczył, że z pkt 3.4 raportu: " Źródła uciążliwości środowiskowej w granicach obszaru opracowania wynika, że podstawowym czynnikiem oddziaływującym na warunki atmosferyczne w rejonie obszaru opracowania jest istniejąca komunikacja samochodowa. Zanieczyszczenia komunikacyjne i związana z tym emisja liniowa, wzdłuż ciągów komunikacyjnych, może niekorzystnie wpływać na roślinność, zwłaszcza na przyuliczne drzewa oraz na zdrowie przebywających w jej otoczeniu ludzi. To negatywne oddziaływanie spowodowane jest emisją spalin samochodowych zawierających m.in. metale ciężkie, dwutlenek siarki i tlenki azotu oraz pyły.
Dokonując szczegółowej analizy w powyższym zakresie organ stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji pn. rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od granic W. do skrzyżowania z ul. [...] w P. wraz z bezkolizyjnym połączeniem z centrum handlowym "[...]" i przebudową infrastruktury technicznej (obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII) oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, obejmuje działki na których znajduje się przedmiotowa inwestycja, działki do czasowego zajęcia po przebudowę infrastruktury oraz działki sąsiadujące z przedmiotową inwestycją, na które będzie ona oddziaływać poprzez ograniczenia związane z art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz ograniczenia wskazane w cyt. wyżej "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko".
Organ zaznaczył także, że działka nr [...] w P., będąca własnością I. Sp. z o.o. graniczy bezpośrednio z działką nr [...] obręb [...] P., na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja. Zatem nieruchomość będąca własnością I. Sp. z o.o. znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Oznacza to, że Spółka posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r.
Podobnie też organ wskazał, że przymiot strony w powyższym postępowaniu posiadają B. i M. M..
Organ wyjaśnił, że są oni właścicielami działki oznaczonej jako działka nr [...] położonej w P., która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] obręb [...] P., na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja.
Dalej w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z informacji udzielonych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w piśmie z dnia 3 listopada 2008 r. wynika, że roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. zostały zakończone. Nadmieniono, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w W. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
Organ podkreślił, że pozwolenia na budowę nie może zostać wydane w przypadku już rozpoczętych, jak również zrealizowanych robót budowlanych. Powołał wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 286/05, zgodnie z którym po zrealizowaniu określonej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 par. 1 k.p.a ulec umorzeniu.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła Spółka z o.o. z siedzibą w W. I. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Skarżonej decyzji zarzucono:
1). Nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska.
2). Naruszenie przepisów postępowania tj:
- a) art. 153 p.p.s.a przez wydanie decyzji niezgodnej z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA./Wa 579/07 oraz z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 787/09, polegającą na nieokreśleniu obszaru oddziaływaniu tej inwestycji przez enumeratywne wymienienie działek znajdujących się w tym obszarze,
- b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a przez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., podczas gdy z uzasadnienia wynikała jedynie podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego.
- c) art. 107 § 3 k.p.a przez brak wskazania podstaw faktycznych i prawnych uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. o pozwoleniu na budowę.
- 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- a) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego przez pozbawienie nieruchomości skarżącego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji pozbawienie jej jakiejkolwiek komercyjnej użyteczności,
- b) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez pominięcie niezgodności projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...].) oraz wymaganiami ochrony środowiska zawartymi w Raporcie oddziaływaniu na środowisko.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Na wstępie zaznaczyć należy, iż sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wydał w dniu 17 września 2009 r. wyrok uchylający decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 579/07.
Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w prawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Ponadto zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podkreślić przede wszystkim należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonał wnikliwej analizy akt w celu ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz bezspornie ustalił, że wnoszący odwołanie Spółka z o.o. I. oraz B. i M. M. posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji drogowej.
Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły obszar oddziaływania inwestycji i co za tym idzie - krąg stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - co do zasady - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cechy charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Istotne jest zatem aby oddziaływanie było powiązane z przepisami odrębnymi.
Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem zawężenie kręgu stron jedynie do wymienionych w nim podmiotów i tylko tych, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.
W świetle treści powołanych przepisów nawet, jeżeli działka znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, że jej właścicielowi przysługuje status strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiedniej.
W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy projektowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.
Takiej oceny dokonał organ odwoławczy, prawidłowo podkreślając, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1986 r. o drogach publicznych (DZ. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w zależności od typu drogi publicznej, co najmniej 10 m, w przypadku drogi ogólnodostępnej krajowej na terenie zabudowy miast, natomiast poza terenem zabudowy 25 m. Tym samym obiekt budowlany będzie musiał być usytuowany w tej odległości od krawędzi zewnętrznej jezdni. Słusznie zatem stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że rodzaj inwestycji wprowadza ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomościami znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie. Organ definiując obszar oddziaływania spornej inwestycji posiłkował się także wskazaniami zawartymi w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszym sprawie, w pełni podziela stanowisko wywiedzione w tym zakresie. Z raportu wynikają ograniczenia, które wskazują, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na działki sąsiednie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się również na określenie strefy oddziaływania inwestycji (a w konsekwencji na ustalenie kręgu stron postępowania), że przy dokonaniu powyższej czynności nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w szeroko pojmowanym sąsiedztwie działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszaru poza terenem inwestycji, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę.
Taka właśnie możliwość szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie i sposób zagospodarowania wokół niego terenu została wykazana przez organ w uzasadnieniu decyzji przy ustalaniu obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Organ ustalając czy wnoszący odwołanie mają przymiot, strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji drogowej, zgodnie z wytycznymi wyroku ustalił także położenie ich działek. Podkreślił, że działka nr [...] w P., będąca własnością I. Sp. z o.o. graniczy bezpośrednio z działką nr [...] obręb [...] P., na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja. Natomiast działka nr [...] położona w P. stanowi własność B. i M. M., bezpośrednio graniczy z działką nr [...] obręb. [...] P., na której usytuowana jest sporna inwestycja.
W świetle powyższych rozważań Sąd podziela stanowisko organu, że zarówno Spółka I. posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 jak i B. i M. M..
Przechodząc do przedmiotu niniejszej sprawy organ trafnie przyjął, że w sytuacji kiedy inwestor zrealizował inwestycję budowlaną, prowadzenie postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie stało się zbędne. Powyższa okoliczność jest bezsporna. Organ wskazał bowiem, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [....], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.
Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 32 i następne Prawa budowlanego jest bowiem uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego, nie może ono więc służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Wskazana decyzja nie może być wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Dlatego organy administracji nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty budowlane już rozpoczęto bądź zrealizowano (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., II OSK 333/07, LEX nr 468743 oraz z dnia 3 lutego 2005, OSK 1085/04.).
Zważywszy na powyższe prawidłowo organ uznał, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Na poparcie stanowiska przedstawionego poglądu przytoczyć można następujące wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:
"W sytuacji kiedy inwestor zrealizował inwestycję budowlaną, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie stało się zbędne" (wyrok NSA z dnia 6 października 1998 r. IV SA 1750/96, LEX nr 43777).
" Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przez uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonania całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenia na budowę ". (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387).
Reasumując powyższe, w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył sprawę zgodnie z wytycznymi wyroku zapadłymi w sprawie.
Prawidłowo także w sprawie zastosowany został art. 105 § 1 k.p.a
Wobec konieczności umorzenia postępowania administracyjnego zarzuty skargi, dotyczące niezgodności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. z raportem o oddziaływaniu na środowisko nie mogły być w niniejszej sprawie przedmiotem merytorycznych rozważań Sądu.
Zdaniem Sądu w świetle powołanej wyżej argumentacji bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a
Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.