Uzasadnienie
Pismem z 12 stycznia 2026 r. M. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] część zachodnia (dalej: "uchwała", "Plan", "MPZP") w części - w zakresie, w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ew. [...] w dzielnicy [...], tj. § 21 ust. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem E2.1ZP-WS. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- - art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.; dalej: "k.c.") w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy i dowolne, nieumotywowane naruszenie istoty prawa własności nieruchomości położonej na działce ew. nr [...] z obrębu ew. [...] w dzielnicy [...] (dalej: "nieruchomość") ze względu na wyłączenie z zabudowy całej jej powierzchni, poprzez przeznaczenie jej na teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, podczas gdy sąsiadujące nieruchomości o tożsamej charakterystyce środowiskowej i uwarunkowaniach urbanistycznych zostały w ramach skarżonej uchwały terenami zarezerwowanymi pod zabudowę usługową;
- - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. naruszając zasadę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie ww. planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opacz część zachodnia (dalej: "Plan") mimo braku jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2021 r. (dalej: "Studium").
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w § 21 ust. 2 części tekstowej w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej na działce ew. nr [...]z obrębu ew. [...] w dzielnicy [...] oraz w części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem E2.1ZP-WS. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił m.in., że dla nieruchomości położonej w [...] przy ulicy S., stanowiącej działkę ew. [...] z obrębu [...] Sąd Rejonowy dla [...] XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer [...]. Wskazał, że w dziale II jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisane jest Miasto [...] na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] o wywłaszczeniu nieruchomości z 1 lipca 1953 r., sygn. Sa II-19/5/53 oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 61745 z 20 lutego 2002 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa mienia komunalnego.
Skarżący zaznaczył, że nieruchomość, tj. działka nr [...]z obrębu [...] przed II wojną światową położona była we wsi [...], stąd nazwa księgi hipotecznej "Dobra [...]" a jej właścicielem na podstawie wpisu jawnego z 1 sierpnia 1916 r. i na mocy aktu notarialnego z dnia 24 marca/6 kwietnia 1909 r. był A. K. (poprzednik prawny skarżącego).
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] (dalej: "organ", "Rada") wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przytoczył art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") i wskazał, że w jego ocenie skarżący nie wykazał ani interesu prawnego, ani jego naruszenia, które stanowią o legitymacji do złożenia skargi na MPZP. Zaznaczył, że na dzień wniesienia skargi w księdze wieczystej prowadzonej dla działki ew. nr [...] z obrębu ew. [...] w dzielnicy [...]wpisane jest [...], a postępowanie w przedmiocie usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nie zostało zakończone. Organ wskazał, że udzielenie zabezpieczenia poprzez nakazanie wpisania ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie w dziale II treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi jeszcze podstawy do przyznania jakiegokolwiek prawa do nieruchomości skarżącemu czy innym spadkobiercom A. K.. Podniósł, że dopiero wykazanie przez skarżących tego elementu pozwoli na odniesienie się do zarzutów stawianych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na uchwałę rady gminy akt, sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc m.in. zbadania, czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.
Przede wszystkim należy podkreślić, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 560/09 i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych).
Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt. II OSK 84/08). Musi to być zatem interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości).
Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1105/21). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14).
W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, interes prawny skarżącego M. K. nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, albowiem skarżący nie jest właścicielem działki nr [...] z obrębu ew. [...] w dzielnicy [...], dla której Sąd Rejonowy [...] XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer [...], a której to właścicielem jest Miasto [...].
Zdaniem Sądu, wpisanie w dziale II księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie jej treści z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi jeszcze podstawy do przyznania jakiegokolwiek prawa do nieruchomości skarżącemu. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący podjął starania w celu "odzyskania" ww. nieruchomości. Należało zatem stwierdzić, że ekspektatywa odzyskania przedmiotowej nieruchomości, z natury rzeczy niepewna, nie może stanowić o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1399/21). Ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżącego nie ma zatem cechy "aktualności" ocenianej według stanu na dzień wniesienia skargi.
W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołał wykazać, aby przysługujący mu interes prawny/lub uprawnienie zostało postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszone, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Analiza treści kwestionowanej przez skarżącego uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego podmiotu.
Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.