Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez T. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Piekarnia [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek T. G., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z., pozwolenia na budowę obwodnicy miasta Ż., w ciągu drogi krajowej nr [...] etap III od km 3+450.00 do km 4+931.60, na działkach o nr ew. gruntów: obręb [...]- miasto Ż.: [...],, obręb gmina Ż. m. B.: [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. G. z dnia [...] listopada 2004 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 745/05 - po rozpoznaniu skargi T. G. uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2257/06 - po rozpoznaniu skargi T. G. - uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2006 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym zbadaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...] oraz stwierdził nieważność badanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w części dotyczącej budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z., nieważność ww. własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w części dotyczącej budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...]. Z uwagi na niewniesienie przez strony środka zaskarżenia przedmiotowa decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], stała się ostateczna.
W tak określonym stanie prawnym zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], w części dotyczącej budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...], co do której wyeliminowaną z obrotu prawnego częścią decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3, w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w części dotyczącej zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 740/12, po rozpoznaniu skargi T. G., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym zbadaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3, w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. G. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w części dotyczącej zjazdu zaprojektowanego na działkę o nr ew. [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 17 lipca 2012 r. i przywołując treść przepisów § 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78 ust. 1 i 2 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę), wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że przewidziano budowę zjazdów KPED 03.89 w km 0+168.00 oraz KPED 03.89 w km 0+024.00. Obydwa zjazdy mają szerokość 5 m, szerokość jezdni wynosi 5 m i nie jest ona szersza od jezdni na drodze. Na projekcie zagospodarowania terenu nie został określony promień, o którym mowa w § 78 ust. 2 pkt 1 lit c ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Jednakże porównując określony na projekcie zagospodarowania terenu promień skrętu (R=10) na skrzyżowaniu ul. N. z budowaną obwodnicą, znajdującym się nie opodal zjazdu KPED 03.89 w km 0+024,00, należy stwierdzić, że promień skrętu zjazdu z ul. N. w prawo jest o wiele większy niż 10 m. W stosunku do pozostałych promieni skrętu nie jest możliwe nawet dokonanie analizy porównawczej, tak jak w powyższym przypadku, bowiem skręty zjazdu nie zostały opisane na okręgu.
Zgodnie z § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, nie bliżej wierzchołka luku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.
W ocenie GINB, po analizie projektu budowlanego, nie zachodzi żadna z powyższych przesłanek.
W związku z powyższym organ stwierdził, że zjazdy z obwodnicy i ul. N. są zjazdami publicznymi i zostały zaprojektowane zgodnie z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Nadmienił również, że zaprojektowanie zjazdu indywidualnego (KPED 03.90, L=7, S=3) z nowoprojektowanej drogi na działkę nr ew. [...] było wystarczające, gdyż część budynku, do której prowadzi sporny zjazd, użytkowana jest indywidualnie.
Organ stwierdził zatem, iż przyjęte rozwiązania projektowe zaspokoją potrzeby komunikacyjne właściciela działki nr [...], w szczególności te związane z prowadzoną przez niego dzielnością gospodarczą. Jednocześnie zaprojektowane zjazdy (publiczny i prywatny) spełniają wymagania określone w § 78 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Analiza akt wykazała, iż weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], w części dotyczącej budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...], nie narusza przepisów w sposób rażący, ani nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Tym samym zasadnym było odmówienie stwierdzenia, na wniosek T. G., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., Nr [...], w części dotyczącej budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...].
Organ wskazał też, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], w pozostałym niż dotyczący budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...] zakresie.
Zważywszy na okoliczność, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyeliminował z obrotu prawnego ww. własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. jedynie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], w przedmiocie budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...], pozostała część ww. rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2007 r., w tym także uchylająca w całości decyzję GINB z dnia [...] listopada 2004 r., zachowała obowiązującą moc prawną. W tak określonym stanie prawnym, odniesienie się w niniejszej decyzji do pozostałych kwestii rozstrzygniętych decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] nie jest prawnie dopuszczalne, stanowiłoby bowiem ingerencję w stan prawny ukształtowany i utrwalony decyzją ostateczną, a co za tym idzie, skutkowałoby wadą kwalifikowaną decyzji, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył T.G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie mieści się w ramach tych przepisów;
- - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 746/05, z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2257/06, z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 246/09 oraz z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt. VII SA/Wa 740/12:
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez faktyczne utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w części dotyczącej zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ewidencyjny [...], pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...];
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, brak uzasadnienia stanowiska organu zgodnie z obowiązującymi wymogami, a w konsekwencji nierozpoznanie wniosku strony i uchylenie się od wyjaśnienia sprawy zarówno w warstwie dowodowej, jak i w treści rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ po raz kolejny nie rozpoznał istoty sprawy, ignorując przy tym ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący stoi przy tym cały czas na stanowisku, że obydwa zjazdy parametrów właściwych zjazdowi publicznemu nie spełniają i uniemożliwiają korzystanie w należyty sposób z działki będącej własnością skarżącego, na której prowadzona jest działalność gospodarcza (piekarnia).
W zaskarżonej decyzji organ ponownie nie bierze pod rozwagę, że zjazd od ul. N. istnieje w zupełnie innym kształcie jak przed budową obwodnicy, bowiem zarówno sama ul. N. jak i zjazd zostały w wyniku tej inwestycji przebudowane, skutkiem czego obecnie zjazd ten nie ma charakteru zjazdu publicznego, bowiem nie spełnia warunków technicznych zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.
Do tej pory, pomimo wydania w tym zakresie czterech wyroków sądowych, organ nie odniósł się do zarzutu skarżącego, iż projekt techniczny zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z uwagi na zlokalizowaną na działce nr [...] piekarnię i dom mieszkalny jest niezgodny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Niezgodność dotyczy niezachowania odległości drogi publicznej od budynków mieszkalnych i zakładów produkcyjnych, zaprojektowane zjazdy i wyjazdy do posesji nie spełniają wymogów technicznych oraz nie gwarantują bezkolizyjnego funkcjonalnego dojazdu i wyjazdu do piekarni samochodów ciężarowych, ponadto promienie łuków zjazdu i wjazdu do posesji skarżącego nie mieszczą się w granicach dopuszczalnych przez bezwzględnie obowiązujące przepisy.
Ponadto zaskarżona decyzja nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 § 1 k.p.a., co oznacza, iż wydana została z rażącym naruszeniem tego przepisu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Niniejsza sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokami: z dnia 1 września 2005 r., w sprawie VII SA/Wa 746/05, z dnia 22 marca 2007 r., w sprawie VII SA/Wa 2257/06 oraz z dnia 20 stycznia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 740/12 uchylał kontrolowane wówczas orzeczenia. W uzasadnieniach tych rozstrzygnięć Sąd wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. (i w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Sąd przypomniał przy tym, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] zarzucił, iż projekt techniczny w części dotyczącej obwodnicy przy ul. N. i K. w Ż. z uwagi na zlokalizowaną na jego działce nr [...] piekarnię i dom mieszkalny jest niezgodny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (...).
Według skarżącego nie zostały zachowane wymagane przepisami odległości drogi publicznej od budynków mieszkalnych i zakładów produkcyjnych, zaprojektowane zjazdy i wjazdy do jego posesji "nie spełniają wymogów technicznych (...) oraz nie gwarantują bezkolizyjnego i funkcjonalnego dojazdu i wyjazdu do piekarni samochodów ciężarowych z mąką, wadliwe są promienie łuków zjazdu i wjazdu, a nadto brak jest właściwego zabezpieczenia piekarni przed hałasem, drganiami i kurzem. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. Sąd wskazał natomiast, że główne zarzuty skarżącego dotyczyły zjazdu (wjazdu) z obwodnicy i ul. N. do piekarni "[...]" (łuków zjazdu i wjazdu, zachowania odległości i braku bezpieczeństwa ruchu samochodów ciężarowych). W tym zakresie organ ograniczył się do stwierdzenia, że projekt budowlany obwodnicy miasta Ż. zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. nie wprowadził w tym zakresie żadnych zmian - dojazd do piekarni nadal odbywa się od ulicy N.. Natomiast skarżący zarzucał, że zarówno sama ul. N. jak i zjazd zostały w wyniku tej inwestycji przebudowane, co spowodowało, że zjazd ten nie spełnia wymogów zjazdu publicznego..
Z kontrolowanej w sprawie VII SA/Wa 740/12 decyzji nie wynikało, w ocenie Sądu, jaki charakter mają te zjazdy (wjazdy) z obwodnicy i ul. N. oraz czy spełniają one wymogi określone w § 78 i 79 oraz w innych przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ obowiązany był ocenić, czy w zaistniałych okolicznościach pozwolenie na budowę nie narusza prawa.
Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 153 p.p.s.a., albowiem wyjaśnione zostały kwestie związane z prawidłowością zaprojektowanych z tej drogi zjazdów na działkę nr [...].
Należy w tym miejscu w pierwszej kolejności przypomnieć (co czyniły również Sądy uchylając poprzednie rozstrzygnięcia organów administracji), że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań- postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym obowiązkiem organu jest zbadanie czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek, której zaistnienie skutkuje konicznością przyjęcia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r.
III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Trafnie organ administracji ocenił, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej zjazdów na teren nieruchomości skarżącego nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w przywołanych wyżej wyrokach - dokonał oceny prawidłowości zaprojektowania zjazdów na działkę nr [...]. Organ przywołał treść §§ 55 ust. 1 pkt 3, 77, 78 ust. 1 i 2 oraz 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej: warunki techniczne) i wskazał, że warunki wymienione w tych przepisach zostały spełnione. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organu oba zjazdy mają szerokość po 5 m, szerokość jezdni wynosi 5 m i nie jest szersza od jezdni na drodze.
Powyższe oznacza, że zjazdy spełniają parametry określone przez ustawodawcę w § 78 ust. 1 i 2 warunków technicznych i jak w sposób jednoznaczny wskazał organ – mają charakter publiczny. Wprawdzie w projekcie architektoniczno – budowlanym nie został określony promień skrętu zjazdu z ul. N. w prawo, jednakże organ nadzoru dokonał analizy porównawczej tego skrętu z promieniem skrętu na skrzyżowaniu ul. N. z budowaną obwodnicą i analiza ta doprowadziła do ustalenia, że promień ten znacznie przekracza wskazane w § 78 ust. 2 c warunków technicznych parametry. Nie ulega wątpliwości, że analizowany projekt we wskazanym zakresie zawiera wady, jednakże skoro z innych parametrów w nim podanych można określić, że przedmiotowy zjazd nie narusza warunków techniczno – budowlanych i posiada cechy właściwe dla zjazdu publicznego, to tego rodzaju uchybienia nie można ocenić jako kwalifikowanego naruszenia prawa.
Jedynie na marginesie wskazać raz jeszcze należy, że niniejsze postępowanie ma za zadanie kontrolę legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obwodnicy m. Ż. w części dotyczącej zjazdów na teren działki skarżącego z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że ani organ wydający decyzję w tym postępowaniu, ani tym bardziej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie są uprawnione do badania, czy inwestycja w tej części została zrealizowana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową.
Skarżący podnosi w skardze jak i szeregu pism w toku postępowania administracyjnego, że zjazd od ul. N. istnieje w zupełnie innym kształcie niż przed budową obwodnicy, bowiem zarówno ul. N. jak i zjazd zostały w wyniku tej inwestycji przebudowane, skutkiem czego zjazd w chwili obecnej nie ma charakteru publicznego. Powyższe zarzuty skarżącego nie znajdują oparcia w aktach sprawy i ustaleniach poczynionych przez organ (wskazanych wyżej).
Prawidłowa jest również ocena organu wskazująca, że zaprojektowane rozwiązania dotyczące połączenia rozbudowywanej drogi publicznej z nieruchomością skarżącego zaspokajają jego potrzeby komunikacyjne, w tym przede wszystkim w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Organ wyjaśnił, dopełniając obowiązek nałożony wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., że zaprojektowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego, a jego parametry są zgodne z wymogami określonymi w warunkach technicznych. GINB odniósł się przy tym, jak zostało wyżej wskazane, zarówno do szerokości zjazdu jak i szerokości jezdni i promienia skrętu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zabrakło także oceny, czy przedmiotowe zjazdy spełniają wymagania zawarte w § 113 ust. 7 warunków technicznych. Skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego", to należy uznać, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że dokonanie ewentualnej odmiennej oceny tej okoliczności przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie może skutkować przyjęciem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis jasny w swej treści, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.
Konkludując jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem, wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto ocenę co do spełnienia warunków technicznych zjazdów, a Sąd ustalenia te ocenił jako prawidłowe.
Rację ma natomiast skarżący, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie odnosi się do odległości drogi publicznej od budynków mieszkalnych i zakładów produkcyjnych. Okoliczność ta jednak pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w § 1 wskazuje, że rozporządzenie to określa "warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie", a zatem dotyczy parametrów nowopowstających dróg. Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie wskazuje, w jakiej odległości od budynków mieszkalnych lub obiektów o innym niż mieszkalne charakterze może być wybudowana droga publiczna.
Natomiast wskazane w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260) odległości dotyczą nowopowstałych obiektów budowlanych w stosunku do istniejącej drogi publicznej. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten nie mógł mieć zastosowania, a co za tym idzie organy wydając decyzję z dnia [...] października 2003 r. nie mogły przepisu tego naruszyć, tym bardziej w sposób rażący.
Natomiast rację ma skarżący, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Uszło wszak uwadze organu, że art. 138 § 1 i 2 k.p.a. pozwala organowi administracji na wydanie decyzji, mocą której organ:
- 1. utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (§ 1pkt 1);
- 2. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji (§ 1 pkt. 2);
- 3. umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3);
- 4. uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (§2)
Tymczasem organ rozpoznając ponownie sprawę na skutek skutecznie złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r. Tym samym decyzja organu nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych przez ustawodawcę w art. 138 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo, w którym wyrażony jest pogląd, iż decyzja, której treść nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w pełni podziela to stanowisko. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie uznał jednak powyższego naruszenia jako kwalifikowanego.
Należy wszak podkreślić, że wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., w sprawie VII SA/Wa 740/12 Sąd kontrolował decyzję, mocą której organ – orzekając na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - również odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...]. Wprawdzie skarżący w skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nie podnosił zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże wobec faktu, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). winien ocenić legalność decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego nie tylko wskazanymi w skardze, a naruszenia prawa, które prowadzą do uznania, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności winny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności.
Wprawdzie z uzasadnienia wyroku z dnia17 lipca 2012 r. nie wynika wprost, czy Sąd oceny takiej dokonywał, jednakże biorąc pod uwagę, iż uchylił zaskarżoną decyzję (wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy), a nie stwierdził jej nieważności, należało uznać, że dokonał weryfikacji decyzji również pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, która to ocena doprowadziła do uznania, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Taką oceną prawną, mimo że nie została wprost wyrażona w uzasadnieniu wyroku, związany jest Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia tej decyzji.
Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.