Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 października 2025 r., Nr 1118/25 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2025 r. poz. 418), po rozpatrzeniu odwołania S. S. oraz M. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...] maja 2025 r. umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w L. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 24 lutego 2025 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) wpłynął wniosek S. S. i M. B. o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych prowadzonych na działce ewid. nr [...] przy ul. [...] w L. Pismem z dnia 20 marca 2025 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta L., Starostwa Powiatowego w L. oraz Archiwum Państwowego w W. Oddział w G.z prośbą o przesłanie wszystkich akt archiwalnych dotyczących budynków zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w L. Przy piśmie Prezydenta Miasta L. z dnia 3 kwietnia 2025 r. przekazano m. in. decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 1986 r., znak: [...], zatwierdzającą plan realizacji inwestycji i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, piętrowego, całkowicie podpiwniczonego ze stropodachem na terenie przy ul. [...] w L. wraz z załącznikami. Starosta L. w piśmie z dnia 7 kwietnia 2025 r., wskazał, iż w zasobach archiwalnych odnaleziono wyłącznie decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w miejscowości L. Wystąpieniem z dnia 15 maja 2025 r. Archiwum Państwowe w W. Oddział w G. poinformowało, iż nie odnaleziono dokumentacji budowalnej, w tym pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu.
W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2025 r. ustalono, że na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w L. usytuowany jest m. in. budynek mieszkalny, który znajduje się w odległości ok. 3,71 m od ogrodzenia od strony południowo-wschodniej. Stwierdzono także, iż w elewacji wschodniej w/w budynku wykonano otwory okienne.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2025 r. PINB w L. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w L., stwierdzając, że budynek został wybudowany legalnie i w takiej lokalizacji budynek został odebrany przez Urząd Miejski w L. Wszczęcie po 35 latach wobec aktualnego inwestora procedury naprawczej w związku ze stwierdzeniem, że aktualna odległość ściany z oknem od granicy działki skarżących jest niezgodna o 10 cm, a od granicy działki sąsiedniej nr [...] o ok. 50 cm, byłoby działaniem rażąco krzywdzącym dla obywatela, tym bardziej, że legitymuje się on dokumentacją potwierdzającą przyjęcie budynku do użytkowania.
Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli S. S. oraz M. B. Organ II instancji, pismem z dnia 9 lipca 2025 r., wezwał aktualnego właściciela budynku K. P. do wskazania, czy w ww. budynku prowadzone były roboty budowlane związane z jego termomodernizacją. Pismem z dnia 25 sierpnia 2025 r. K. P. poinformował, iż w przedmiotowym budynku wykonał jedynie ocieplenie w dachu i wymianę obróbek blacharskich, na ścianach znajduje się tylko tynk oraz płytka klinkierowa, zaś prace przy elewacji zaplanowane są na wrzesień 2025 r.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ II instancji wskazał, że podziela stanowisko organu powiatowego wskazujące na brak konieczności podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego w sprawie tego budynku.
Z akt sprawy wynika, że w/w budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany został na podstawie decyzji Naczelnika Miasta L. Nr [...] z dnia [...] maja 1986r., znak: [...]. Zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki znajdującym się w projekcie budowlanym zatwierdzonym w/w decyzją, przedmiot postępowania od strony południowo-wschodniej miał zostać usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto z rzutów piwnic i fundamentów, przyziemia, piętra i elewacji południowo-wschodniej wynika, że przewidziano wykonanie czterech otworów okiennych (dwa na poziomie piwnic, po jednym na poziomie piętra i przyziemia). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że po wybudowaniu w/w budynku, na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dokonano zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku. Pismem z dnia 16 października 1990 r. Urząd Miejski w L. przyjął do wiadomości zgłoszenie użytkowania pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 30 listopada 1990 r. balustrad zewnętrznych schodów i balkonów oraz balustrad wewnętrznych schodów. Z przedłożonej w dniu 15 maja 2025 r. dokumentacji zdjęciowej wynika, że wykonano w/w obowiązek.
MWINB zauważył, iż ze znajdującego się w aktach spraw szkicu polowego sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. P. (upr. GUGiK Nr [...]) wynika, że w/w budynek znajduje się w odległości zmiennej od 3,80 do 3,90 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Z kolei, z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego przez mgr inż. arch. M. K. (nr upr. [...]) znajdującego się w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę w/w budynku wynika, że przedmiot postępowania usytuowany jest w odległości ok. 3,8 m od granicy z ww. działką. Organ wskazał, iż zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego to projektant nanosi na projekt zagospodarowania terenu m. in. wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu.
Równocześnie podnieść należy, iż na dołączonym do protokołu Nr [...] z kontroli z dnia [...] kwietnia 2025 r. szkicu polowym nr 1 sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. R. (upr. [...]), który wykonał także mapę do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, wprawdzie nie naniesiono odległości spornego obiektu od granicy z działką sąsiednią, niemniej wynika z niego, że na terenie spornej nieruchomości wykonano ogrodzenie. Z w/w szkicu wynika, że w/w ogrodzenie znajduje się w zmiennej odległości od granicy z działką nr ewid. [...], która na wysokości północno-wschodniego rogu rozbudowanej części budynku i południo-wschodniego rogu jego pierwotnej bryły, wynosi ok. 0,23 m. Organ wojewódzki wskazał, iż w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2025 r. ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny od strony południowo-wschodniej znajduje się w odległości ok. 3,71 m od ogrodzenia. Tym samym zsumowana odległość w/w budynku do ogrodzenia oraz od ogrodzenia do granicy nieruchomości wynosi ok. 3,94 m.
Zgodnie z zapisami § 16 w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dla I grupy wymagań dokładnościowych pomiaru wg standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych przyjmuje się tolerancję ok. 0,10 m akceptowalnego błędu geodezyjnego. Należy mieć również na uwadze, że sporządzone w XX wieku operaty geodezyjne często były niedokładne oraz mogły zostać nieprawidłowo zdigitalizowane. A zatem przy przyjęciu dopuszczalnego błędu geodezyjnego odległość przedmiotu postępowania od granicy działki może wynosić od 3,9 do 4 m (przy przyjęciu zaś pomiarów dokonanych w toku kontroli oraz zawartych na szkicu polowym nr 1 sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż.
Mariusza Rudnickiego odległość ta, z uwzględnieniem akceptowalnego błędu geodezyjnego, może wynosić ok. 4,04 m). Niewielkie odstępstwo od założeń projektowych nie przesądza, zdaniem MWINB, o naruszeniu założeń projektowych oraz warunków wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić również należy, że przy przyjęciu pomiarów dokonanych podczas kontroli, jaka miała miejsce w dniu 22 kwietnia 2025 r., z uwzględnieniem dopuszczalnego błędu geodezyjnego, projektowana odległość południowo-wschodniej ściany budynku od granicy sąsiedniej działki (tj. 4,00 m) została zachowana. Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Reasumując, organ uznał, że na obecnym etapie nie istniały okoliczności, które uzasadniałyby nakładanie obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w ramach kompetencji ustawowych organu.
W ocenie organu, argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. W odniesieniu do przedłożonej przy w/w odwołaniu opinii geodety uprawnionego K. B. (nr upr. [...]) oraz architekta uprawnionego S. S. (nr upr. [...]) z dnia 30 maja 2025 r., organ wojewódzki zauważył, iż w w/w opracowaniu wskazano, że odległość w/w budynku od granicy spornej nieruchomości wynosi ok. 3,90 m. Równocześnie autorzy w/w ekspertyzy wprost wskazali, że opinia został sporządzona na podstawie dokumentacji pozyskanej z portalu: powiat-l.geoportal2.pl, oraz archiwalnego zasobu, który został przetworzony do wersji elektronicznej.
Ponadto przeprowadzono wizję w terenie, w toku której "(...) pomierzono ogrodzenia stojące w granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...]. Stwierdzono, że objęte pomiarem ogrodzenia wprowadzone zostały do zasobu geodezyjnego poprawnie - pomiar w granicach błędu I grupy dokładnościowej. Zmierzono również dwa narożniki przedmiotowego budynku od strony działki ewidencyjnej [...]. Pomiar ściany budynku od strony działki [...], wykazał inne położenie narożników przedmiotowego budynku niż to wykazane w udostępnionej bazie z zasobu geodezyjnego. Ściana budynku jest przesunięta w kierunku działki [...], jednak nie stwierdzono zbliżenia narożnika budynku w kierunku działki [...]. Wyniki pomiaru dwóch narożników sugerują, że budynek mógł być docieplony od strony działki [...] oraz od strony ul. [...] (wjazdu na działkę [...]). Jednakże nie możemy być pewni tej tezy bez pomiaru kontrolnego pozostałych narożników budynku, być może jest to błąd powstały w wyniku inwentaryzacyjnych w latach 90 XX w. (podkreślenie własne)".
W w/w opracowaniu stwierdzono również, iż "Pomiary inwentaryzacyjne realizowane były w latach 90 XX wieku, natomiast prace polegające na tyczeniu obiektu budowlanego prowadzono zapewne w latach 80 XX w. W przeciwieństwie do metod stosowanych współcześnie, pomiary były wówczas obarczone dużo większym błędem i ich wyniki nie spełniały dzisiejszych warunków dokładnościowych. Prawdopodobnym jest, że błędy mogły się również kumulować podczas pomiarów dotyczących wskazania w terenie granic nieruchomości i wytyczenia w terenie planowanej wówczas inwestycji (...)".
W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, iż na potrzeby w/w opinii autorzy dokonali wyłącznie pomiarów odległości od ogrodzeń od strony działek nr ewid. [...] i [...] oraz dokonali pomiarów odległości dwóch narożników względem działki nr ewid. [...], nie dokonano zaś pomiaru odległości spornego obiektu od granicy z działką nr ewid. [...]. Tym samym stwierdzić należy, iż autorzy w/w opracowania ustalili odległość przedmiotu postępowania od granicy z działką nr ewid. [...] wyłącznie na podstawie zdigitalizowanych archiwalnych operatów geodezyjnych, które jak sami wskazali mogą być obarczone błędami. Na marginesie organ wojewódzki wskazał, iż opinia biegłego podlega ocenie, jak każdy inny dowód. MWINB po ocenie całokształtu materiału dowodowego uznał, iż wnioski dotyczące potencjalnego naruszenia przez przedmiot postępowania § 12 rozporządzenia, zawarte w opinii prywatnej autorstwa geodety uprawnionego K. B. oraz architekta uprawnionego S. S. nie zasługują na aprobatę.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. S. oraz M. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. prawa materialnego, w tym w szczególności:
- 1.1. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez niezastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że mimo iż ściana budynku na działce ew. nr [...] obręb [...] (ul. [...] w L.) jest usytuowana w odległości ok. 3,8 m od granicy z działką nr [...], tj. bliżej niż wymagane 4 m, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności przedmiotowego budynku, co skutkowało bezpodstawnym umorzeniem postępowania administracyjnego. Przepis § 12 ww. rozporządzenia wprost wymaga zachowania 4 m odległości budynku z oknami od granicy działki sąsiedniej, a regulacja ta nie przewiduje wyjątków takich jak margines błędu pomiarowego czy możliwość zmniejszenia tej odległości. Każda odległość mniejsza niż 4 m - nawet o kilkanaście centymetrów - stanowi zatem naruszenie warunków technicznych i przekłada się na ograniczenie korzystania z nieruchomości sąsiedniej (dz. nr [...]).
- 1.2. § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez niezastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że pomimo usytuowania ściany budynku na działce nr [...] w odległości 3,8 m od granicy działki nr [...] (czyli w sposób niespełniający wymaganego 8-metrowego odstępu między zewnętrznymi ścianami budynków) nie doszło do naruszenia prawa. W rzeczywistości tak usytuowany budynek trwale ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...], gdyż nie da się na niej zrealizować nowego budynku z zachowaniem wymaganej minimalnej odległości od istniejącego obiektu. Błędne pominięcie norm przeciwpożarowych z § 271 rozporządzenia doprowadziło do bezpodstawnego uznania braku podstaw do interwencji organów nadzoru i w konsekwencji umorzenia postępowania.
- 1.3. Art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia z 2002 r. - poprzez niezastosowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu w sytuacji, gdy budynek na działce nr [...] ewidentnie oddziałuje na nieruchomość skarżących (dz. nr [...]). Ze względu na zbyt małą odległość od granicy, przedmiotowy budynek objął działkę nr [...] swoim obszarem oddziaływania, co skutkuje ograniczeniem możliwości zabudowy tej działki przez skarżących. Organ błędnie nie uwzględnił, że usytuowanie budynku bliżej niż w ustalonych przepisami granicach powoduje rozciągnięcie obszaru oddziaływania na grunt sąsiedni, przez co właściciele tego gruntu doznają faktycznego uszczerbku w zakresie przysługującego im prawa zabudowy.
- 1.4. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do dopuszczenia ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżących jako właścicieli działki nr [...]. Tolerowanie przez organy administracji samowoli budowlanej lub zabudowy sprzecznej z prawem, która skutkuje ograniczeniem możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich, stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy swojego terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami, a akceptacja stanu niezgodnego z prawem pozbawia go tej możliwości, podważając ochronę art. 64 Konstytucji RP.
- 2. przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności:
- 2.1. Art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA (w związku z art. 6 i art. 7a KPA) - poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu niepotwierdzonych założeń co do stanu faktycznego. Organ odwoławczy bezzasadnie oparł decyzję na domniemaniu, że budynek przy ul. [...] został legalnie oddany do użytkowania na podstawie pisma Urzędu Miejskiego w L. z [...].10.1990 r., podczas gdy organ ten nie posiada w swoich archiwach takiego dokumentu. Brak urzędowego potwierdzenia odbioru budynku świadczy o tym, że obiekt nigdy formalnie nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, a więc stanowi samowolę budowlaną. Mimo to organ II instancji bezpodstawnie uznał wspomniane pismo z 1990 r. za wiarygodny dowód legalnego użytkowania, co doprowadziło do niesłusznego umorzenia postępowania. Takie działanie narusza obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 KPA], gdyż organ zaniechał krytycznej weryfikacji dowodu, którego autentyczność i moc dowodowa są wątpliwe.
- 2.2. Art. 7, 77 § 1 i 80 KPA (w związku z art. 6 i 7a KPA) - poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że warunek użytkowania budynku określony w piśmie Urzędu Miasta L. z [...] 10.1990 r. (dotyczący wykonania balustrad zewnętrznych schodów i balkonów oraz balustrad wewnętrznych) został spełniony. Organ przyjął, iż inwestor zrealizował wskazane balustrady, mimo braku jakichkolwiek obiektywnych dowodów na potwierdzenie tego faktu. Oparcie się wyłącznie na oświadczeniu inwestora popartym kilkoma fotografiami, bez weryfikacji urzędowej, stanowi naruszenie art. 80 KPA - organ nie ocenił wszechstronnie dowodów i nie wyjaśnił, dlaczego dał wiarę niepotwierdzonym twierdzeniom jednej ze stron. W efekcie organy przyjęły, że budynek spełnia warunki użytkowania, co było założeniem nieuzasadnionym i wpłynęło na wynik sprawy.
- 2.3. Art. 7, art. 8 i art. 9 KPA (w związku z art. 7a KPA) - poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania, przejawiające się w pominięciu ochrony słusznego interesu obywateli (skarżących) i nierównoważeniu go z interesem inwestora. Organy obu instancji nie uwzględniły należycie interesu właścicieli działki nr [...], których możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości zostały ograniczone wskutek wydania zaskarżonej decyzji. Zignorowanie uszczerbku po stronie skarżących - przejawiającego się w niemożności swobodnej zabudowy ich działki z powodu naruszenia warunków technicznych przez obiekt sąsiedni - stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów i zasadę informowania stron o okolicznościach sprawy (art. 8 i 9 KPA). Organ 1 instancji nie dochował obowiązku należytego wyważenia interesów stron postępowania, wydając decyzję faktycznie jednostronnie korzystną dla inwestora kosztem praw skarżących.
- 2.4. Art. 107 § 3 KPA - poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie spełnia ustawowych wymogów. Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wskazuje jasno, jakie fakty uznano za udowodnione, na jakich dowodach się oparto, ani w dostateczny sposób nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak tych elementów uniemożliwia pełne zrozumienie motywów działania organu oraz utrudnia kontrolę instancyjną i sądową takiej decyzji. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał za niewiarygodne opinie prywatne przedłożone przez skarżących (geodety i architekta) wskazujące na naruszenie przepisów technicznych, ograniczył się natomiast do ogólnikowego stwierdzenia braku podstaw do podjęcia działań nadzoru. Tak sporządzone uzasadnienie narusza art. 107 § 3 KPA i świadczy o arbitralności rozstrzygnięcia.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w L. z dnia [...] maja 2025 r. o umarzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w L. Przedmiotem oceny organów w tej sprawie było to czy sporny budynek spełnia warunek odległości (4 m) ściany z oknami od granicy działki sąsiedniej przewidziany w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Umarzając postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organy uznały, że brak jest podstaw do podjęcia działań w trybie nadzoru budowlanego, ponieważ brak jest jednoznacznych dowodów na to, że budynek ten wskazanej normy nie spełnia.
Bezsporne w tej sprawie jest, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany został na podstawie decyzji Naczelnika Miasta L. Nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. zatwierdzającej plan realizacji inwestycji i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, piętrowego, całkowicie podpiwniczonego ze stropodachem na terenie przy ul. [...] w L. Zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki znajdującym się w projekcie budowlanym zatwierdzonym w/w decyzją, budynek od strony południowo-wschodniej miał zostać usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto z rzutów piwnic i fundamentów, przyziemia, piętra i elewacji południowo-wschodniej wynika, że przewidziano wykonanie czterech otworów okiennych (dwa na poziomie piwnic, po jednym na poziomie piętra i przyziemia).
Zgodnie z art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. Istotne w tej sprawie jest to, że po wybudowaniu budynku, inwestor, na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dokonał zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku. Pismem z dnia 16 października 1990 r. Urząd Miejski w L. poinformował inwestora, że "(...)na podstawie art. 41 ust. 2 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.
48) po rozpatrzeniu wniosku Ob. T. B. z dnia 12-10-1990 r. w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w L. przy ul. [...] nr hip. [...], wykonanego wg pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].05.86 r. wydanego przez Urząd Miejski w L., po zbadaniu, czy nie zachodzą okoliczności stojące na przeszkodzie użytkowania w/w obiektu, przyjął do wiadomości zgłoszenie użytkowania pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 30 listopada 90r. następujących robót: balustrad zewnętrznych schodów i balkonów; balustrad wewnętrznych schodów". Oznacza to, że organ przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu dokonał wcześniejszej kontroli zgodności wybudowana obiektu z projektem, co wynika też z faktu nałożenia warunków - wykonania balustrad. W siedzibie organu w dniu 15 maja 2025 r. K.P. oświadczył, że zgodnie z informacją uzyskaną od inwestora - warunki wskazane w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z dnia [...] października 1990 r. zostały wówczas wykonane. Na dowód przekazano fotografie okazujące istniejące barierki.
Zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 7a k.p.a. poprzez oparcie decyzji na domniemaniu, że budynek przy ul. [...] został legalnie oddany do użytkowania na podstawie pisma Urzędu Miejskiego w L. z 16.10.1990 r., podczas gdy organ ten nie posiada w swoich archiwach takiego dokumentu. Zdaniem skarżących, brak urzędowego potwierdzenia odbioru budynku świadczy o tym, że obiekt nigdy formalnie nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, a więc stanowi samowolę budowlaną. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, ponieważ obiekt został wybudowany legalnie na podstawie decyzji Naczelnika Miasta L. Nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. i nie stanowi samowoli budowlanej. Inwestor złożył również zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, a pismem z dnia 16 października 1990 r. Urząd Miejski w L. przyjął do wiadomości zgłoszenie użytkowania pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 30 listopada 1990 r. balustrad zewnętrznych schodów i balkonów oraz balustrad wewnętrznych schodów.
Materiał dowodowy zebrany w sprawie wykazał, że warunek ten został zachowany. Brak jest informacji, aby w tym przypadku organ wydał na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślenia wymaga, że strona skarżąca kwestionuje te ustalenia, lecz nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że warunek przyjęcia zawiadomienia o użytkowaniu budynku nie został spełniony, które mogłyby podważyć ustalenia organu.
Kwestią sporną w tej sprawie było to czy ściana przedmiotowego budynku z otworami okiennymi jest posadowiona w odległości 4 m od granicy działki skarżących, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wskazał organ II instancji, ze znajdującego się w aktach spraw szkicu polowego sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. P. wynika, że w/w budynek znajduje się w odległości zmiennej od 3,80 (południowa część budynku) do 3,90 m (północna część budynku) od granicy z działką nr ewid. [...]. Do protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. załączono projekt zagospodarowania terenu sporządzony przez mgr inż. arch. M. K. (nr upr. [...]) znajdujący się w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę w/w budynku wynika, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości ok. 3,8 m od granicy z ww. działką.
Na dołączonym do tego samego protokołu szkicu polowym nr 1 sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. R. (upr. [...]), wprawdzie nie naniesiono odległości spornego obiektu od granicy z działką sąsiednią, lecz z pomiarów na mapie można odczytać, że południowy róg budynku jest usytuowany około 4 m od granicy działki, a północny róg budynku około 3,8 m od granicy działek nr [...] i [...]. Z w/w szkicu wynika też, że ogrodzenie znajduje się w zmiennej odległości od granicy z działką nr ewid. [...], która na wysokości północno-wschodniego rogu rozbudowanej części budynku i południo-wschodniego rogu jego pierwotnej bryły, wynosi ok. 0,23 m. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2025 r. ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny od strony południowo-wschodniej znajduje się w odległości ok. 3,71 m od ogrodzenia. Tym samym zsumowana odległość w/w budynku do ogrodzenia oraz od ogrodzenia do granicy nieruchomości wynosi ok. 3,94 m.
Organ II instancji trafnie powołał się na treść § 16 w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które stanowią, że dla I grupy wymagań dokładnościowych pomiaru wg standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych przyjmuje się tolerancję ok. 0,10 m akceptowalnego błędu geodezyjnego. A zatem przy przyjęciu dopuszczalnego błędu geodezyjnego odległość przedmiotu postępowania od granicy działek nr [...] i [...] może wynosić od 3,9 do 4 m. Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przy przyjęciu pomiarów dokonanych podczas kontroli, jaka miała miejsce w dniu 22 kwietnia 2025 r., z uwzględnieniem dopuszczalnego błędu geodezyjnego, projektowana odległość południowo-wschodniej ściany budynku od granicy sąsiedniej działki (tj. 4,00 m) została zachowana.
Z dołączonej do odwołania opinii geodety uprawnionego K. B. (nr upr. [...]) oraz architekta uprawnionego S. S.(nr upr. [...]) z dnia 30 maja 2025 r., wynika wniosek, że odległość w/w budynku od granicy spornej nieruchomości wynosi ok. 3,90 m. Jednocześnie w opinii tej wskazano na str. 4, że dopuszczalny jest tu błąd sytuacyjny I grupy dokładnościowej 0,1 m. Stwierdzono w tej opinii, że faktyczne usytuowanie budynku może być równie dobrze 3,90 m, jak i 4,00 m od granicy w granicach tolerancji pomiaru. Ta część tej opinii potwierdza więc ustalenia organów, że odległość budynku od granicy działki wynosi 3,9 – 4,0 m. Organ zasadnie dostrzegł, że opinia został sporządzona na podstawie dokumentacji pozyskanej z portalu: powiat-l..geoportal2.pl, oraz archiwalnego zasobu, który został przetworzony do wersji elektronicznej.
Ponadto przeprowadzono wizję w terenie, w toku której pomierzono ogrodzenia stojące w granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...]. W w/w opracowaniu stwierdzono iż "Pomiary inwentaryzacyjne realizowane były w latach 90 XX wieku, natomiast prace polegające na tyczeniu obiektu budowlanego prowadzono zapewne w latach 80 XX w. W przeciwieństwie do metod stosowanych współcześnie, pomiary były wówczas obarczone dużo większym błędem i ich wyniki nie spełniały dzisiejszych warunków dokładnościowych. Prawdopodobnym jest, że błędy mogły się również kumulować podczas pomiarów dotyczących wskazania w terenie granic nieruchomości i wytyczenia w terenie planowanej wówczas inwestycji (...)".
W związku z powyższym organ II instancji trafnie stwierdził, iż na potrzeby w/w opinii autorzy dokonali wyłącznie pomiarów odległości od ogrodzeń od strony działek nr ewid. [...] i [...] oraz dokonali pomiarów odległości dwóch narożników względem działki nr ewid. [...], nie dokonano zaś pomiaru odległości spornego obiektu od granicy z działką nr ewid. [...]. Tym samym stwierdzić należy, iż autorzy w/w opracowania ustalili odległość przedmiotu postępowania od granicy z działką nr ewid. [...] wyłącznie na podstawie zdigitalizowanych archiwalnych operatów geodezyjnych, które jak sami wskazali mogą być obarczone błędami.
Zatem wnioski dotyczące naruszenia przez budynek § 12 rozporządzenia zawarte w opinii autorstwa geodety uprawnionego K. B. oraz architekta uprawnionego S. S. nie mogły przesądzać o wyniku postępowania.
Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zasadnie zatem przyjęły organy obu instancji, że w tej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów na to, że sporny budynek nie spełnia wymagań § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie zaistniały zatem okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w ramach kompetencji ustawowych organu i prowadzenia postępowania naprawczego.
Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ § 271 rozporządzenia poprzez niezastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że pomimo usytuowania ściany budynku na działce nr [...] w odległości 3,8 m od granicy działki nr [...] (czyli w sposób niespełniający wymaganego 8-metrowego odstępu między zewnętrznymi ścianami budynków) nie doszło do naruszenia prawa. Skoro w sprawie nie wykazano, że odległość 4 m bezspornie nie została zachowana, to ta sama argumentacja dotyczy odległości pomiędzy ścianą przedmiotowego budynku, a ścianą budynku skarżących.
Nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia z 2002 r. poprzez niezastosowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu w sytuacji, gdy budynek na działce nr [...] ewidentnie oddziałuje na nieruchomość skarżących (dz. nr [...]). Wskazane przepisy nie miały w tej sprawie zastosowania, gdyż przedmiotem sporu nie było to czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, lecz czy istniały podstawy do wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami prawa.
Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do dopuszczenia ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżących jako właścicieli działki nr [...]. Organ wykazał, że w sprawie brak jest jednoznacznych dowodów na to, że zaistniał stan niezgodny z prawem, a zatem brak podstaw do przyjęcia, że prawo własności skarżących zostało naruszone poprzez ponadnormatywne zbliżenie budynku na działce nr [...] do granicy z działką skarżących.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 7a k.p.a. poprzez pominięcie ochrony słusznego interesu obywateli (skarżących) i nierównoważeniu go z interesem inwestora, wskazać należy, iż skarżący zaczęli kwestionować legalność tego budynku dopiero po 35 latach od oddania go do użytkowania, na skutek tego, że aktualny właściciel rozpoczął jego przebudowę i rozbudowę. Wcześniej skarżący przez wiele lat nie powoływali się na to, że możliwość zagospodarowania ich nieruchomości została ograniczona. Trafnie wskazał organ I instancji, że wszczęcie po 35 latach wobec aktualnego inwestora procedury naprawczej w związku z podejrzeniem, że aktualna odległość ściany z oknem od granicy działki skarżących jest niezgodna o 10 cm, byłoby działaniem rażąco krzywdzącym dla inwestora, tym bardziej, że legitymuje się on dokumentacją potwierdzającą przyjęcie budynku do użytkowania.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane w tym przepisie. W szczególności organ szeroko wyjaśnił, dlaczego uznał za niewiarygodną opinię prywatną przedłożoną przez skarżących.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.