Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] sierpnia 2017 r. znak [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania T. T. (dalej: skarżący) od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. T. pozwolenia na budowę ziemnego uszczelnionego zbiornika wodnego - łowisko wędkarskie, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] października 2015 r. Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. T. pozwolenia na budowę ziemnego uszczelnionego zbiornika wodnego - łowisko wędkarskie, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].
Od decyzji wojewody z [...]października 2015 r. skarżący złożył odwołanie.
Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak: [...], GINB stwierdził, że skarżący uchybił, terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z uwagi na złożenie przez T. T. wniosku o uzupełnienie decyzji wojewody z [...] października 2015 r., termin do wniesienia odwołania liczony winien być zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. Postanowienie w przedmiocie uzupełnia decyzji organu wojewódzkiego zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 7 grudnia 2015 r., w związku z czym termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu wojewódzkiego upłynął 21 grudnia 2015 r. Skarżący pismem z 19 grudnia 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej - 22 grudnia 2015 r.) złożył odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego. Tym samym, w ocenie GINB powyższe odwołanie zostało nadane z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.
Postanowienie GINB z [...] lutego 2016 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 975/16, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż organ w nie miał podstaw do oceny, że pismo skarżącego z 27 października 2015 r., stanowiło li tylko wniosek o uzupełnienie decyzji. Pismo to zostało sformułowane przez stronę, która nie jest profesjonalistą. Już w pierwszym zdaniu zostało zawarte stwierdzenie, że strona nie zgadza się z decyzją i dalej sformułowano wniosek o uzupełnienie decyzji oraz wskazano, że po uzupełnieniu zostanie wniesione odwołanie z poszerzoną argumentacją. Taka treść dokumentu nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowi on odwołania wraz z wnioskiem o uzupełnienie decyzji - odwołania, które będzie jeszcze uzupełnione o dodatkową argumentację.
Wyjaśniając motywy prawne zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. GINB w pierwszej kolejności wskazał, iż stanowisko wyrażone w wyroku WSA jest zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) (dalej: p.p.s.a.) wiążące dla GINB. Organ wywiódł dalej, że ze wskazań zawartych w wyroku WSA wynika, iż pismo skarżącego z 27 października 2015 r. należy potraktować jako odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. oraz żądanie uzupełnienia tej decyzji. Organ powołał się na treść art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 111 § 1, § 1b i § 2 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2015 r. odmówił uzupełnienia swojej decyzji, pouczając jednocześnie, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji, biegnie od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. Przyjmując, że skarżący pismem z 27 października 2015 r. złożył odwołanie od wojewody z [...] października 2015 r. wraz z wnioskiem o jej uzupełnienie, uznać należy że to odwołanie zostało wniesienie przedwcześnie.
Złożenie tego odwołania nastąpiło bowiem przed doręczeniem stronie postanowienia z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie uzupełnienia decyzji organu wojewódzkiego. W konkluzji GINB stwierdził, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 477/02, wyrok NSA z 8 maja 2003 r., sygn. akt I SA 1958/01), że w przypadku zastosowania trybu przewidzianego w art. 111 k.p.a., termin do wniesienia odwołania nie biegnie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji, lecz ulega on przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia rozstrzygnięcia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę (postanowienie NSA w Warszawie z 8 maja 2014r., II OSK 1089/14, wyrok NSA z 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1222/15; M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, str. 665, CH. Beck, Warszawa 2013 r.) organ wskazał, iż oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia środka zaskarżenia nie biegnie. Złożenie w terminie wniosku o uzupełnienie, powoduje, że termin do złożenia odwołania biegnie dopiero od dnia doręczenia wnioskodawcy odpowiedzi, zaś złożone odwołanie jeszcze przed tym terminem jest przedwczesne. GINB wskazał dalej, że norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia.
Skarżący zaskarżył w całości do WSA w Warszawie postanowienie GINB z [...] sierpnia 2017 r., zarzucając naruszenie następujących przepisów:
- I. art. 7, 9 w zw. z art. 50 i art.
- 61. art. 111, art. 128 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez:
- 1) bezzasadne uznanie, iż odwołanie skarżącego (pismo z 27.10.2015 r.) zostało złożone przedwcześnie, albowiem w przypadku zastosowania trybu przewidzianego w art. 11 1 k.p.a., termin do wniesienia odwołania nie biegnie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji, lecz ulega przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia rozstrzygnięcia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia, podczas gdy:
- a) pismo skarżącego z 27.10.2015 r., jest dwuznaczne, zawiera dwa odrębne, sprzeczne ze sobą (wykluczające się) żądania, co oznacza, iż skarżący mógł skutecznie złożyć tylko jeden z nich;
- b) nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dokładne ustalenie rzeczywistych intencji skarżącego wyrażonych w piśmie z 27.10.2015 r. poprzez odebranie od skarżącego wyraźnego oświadczenia w przedmiocie, czy złożone przez skarżącego pismo stanowi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2015 r., znak [...], czy też wniosek o uzupełnienie tejże decyzji;
- c) prawidłowa wykładnia żądań skarżącego, wyrażonego w piśmie z 27.10.2015 r., winna prowadzić do wniosku, iż skarżący wnosił o merytoryczne rozpoznanie sprawy (nie zgadzał się z treścią zaskarżonej decyzji, przywołując merytoryczne argumenty), a w konsekwencji, pomimo powołania się przez skarżącego w treści ww. pisma na przepis art. 111 k.p.a., pismo należało uznać za odwołanie od decyzji Wojewody [...], nie zaś wniosek o jej uzupełnienie, co też zostało (pośrednio) przyznane przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...].11.2015 r., znak sprawy: [...], tj. " Wnioskujący (...) domaga się zatem orzeczenia diametralnie innego niż zapadło w decyzji Wojewody";
- 2) ponowne wydanie postanowienia, w którym organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wspomnianej decyzji, podczas gdy organ był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII Wydział z 7.04.2017 r., sygn. akt: VII WA/Sa 975/16;
- II. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy termin ten został dochowany, albowiem skarżący pismem nienazwanym z 27.10.2015 r., wniósł de facto odwołanie od rzeczonej decyzji, nie zaś wniosek ojej uzupełnienie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie GINB do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy.
Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od GINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
GINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Niniejsza sprawa rozpoznawana jest po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez GINB w wyniku uchylenia przez WSA w Warszawie, wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt IIV SA/Wa 975/16, postanowienia GINB z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji zastosowanie znajduje treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Ocena prawna może również dotyczyć braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego.
Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie. Wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem ponownego wyjaśnienia w tej samej sprawie.
Wobec powyższego sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt IIV SA/Wa 975/16, w szczególności co do uznania, że zaskarżone postanowienie GINB z [...] lutego 2016 r., którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., zapadło z naruszeniem przepisów prawa oraz że jako odwołanie należy potraktować pismo skarżącego z 27 października 2015 r., wobec zawarcia w nim stwierdzenia, że strona nie zgadza się z wydaną decyzją. Pismo to zostało złożone w przewidzianym art. 129 § 2 k.p.a. dla odwołania terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu decyzji wojewody z [...] października 2015 r. pełnomocnikowi skarżącego i zawierało również żądanie uzupełnienia decyzji. Organ I instancji (wojewoda) potraktował pismo skarżącego jako wniosek o uzupełnienie decyzji, bez wcześniejszego wezwania strony o sprecyzowanie charakteru tego pisma, podczas gdy w ocenie sądu wyrażonej w wyroku z 7 kwietnia 2017 r. pismo to spełnia wymogi odwołania określone w art. 128 k.p.a. Zaskarżone postanowienie GINB z [...] sierpnia 2017 r. zapadło w niezmienionym stanie faktycznym, przy czym organ ten miał obowiązek uwzględnić ocenę prawną sądu zawartą w wyroku z 7 kwietnia 2017 r. Ocena ta nie pozwala natomiast na odmienne przyjęcie, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia, że do wniesienia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. doszło z uchybieniem terminu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi - 100 zł; wynagrodzenie adwokata – 480 zł; opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.