Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ([...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej u.o.z.o.z., oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem F. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012r. ([...]) udzielającej - na podstawie art. 36 ust.1 pkt 1 i art. 92 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków, § 4 i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U.
Nr 165, poz. 987), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 104 kpa - pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budynku (dz. nr 449/8) przy ul. [...] w [...].
Organ przytoczył art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z stanowiący, iż prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stwierdził, że ww. budynek położony jest na terenie historycznego założenia urbanistycznego śródmieścia m. [...] wpisanego do rejestru zabytków wraz z warstwą kulturową decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...]
Następnie podkreślił, że przede wszystkim miał obowiązek zbadania legitymacji prawnej podmiotu, który złożył odwołanie. Przytoczył art. 28 k.p.a. zaznaczając, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie i związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznaniem konkretnej osobie przymiotu strony. Wskazał, że ustawa o ochronie zabytków nie wskazuje kręgu stron w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W tej sytuacji, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a.
Organ podał, że z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości gruntowej działki nr [...] ob. [...] w [...] i budynku stanowiącego odrębną nieruchomość wynika, że jest ona własnością Gminy Miejskiej [...] oddaną w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w [...]. W budynku ustanowiono odrębną własność niektórych lokali, w tym lokalu niemieszkalnego E. i K. S. (.) i lokalu mieszkalnego M. i F. P. ([...]).
Wskazał następnie, że postępowanie wszczęto na wniosek p.p.
S., którzy załączyli zgodę Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" na montaż daszku i szyldu podświetlanego nad wejściem do ich lokalu użytkowego. Organ podał, że Spółdzielnia jest współwłaścicielem nieruchomości wspólnych na działce nr [...] i powołał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, dalej u.s.m., stwierdzając, że to Spółdzielnia posiada przymiot strony i reprezentuje swoich członków. Spółdzielni zatem przysługiwał środek odwoławczy. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. nie nakłada na odwołującego się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu uprawnień wynikających z ustawy o ochronie zabytków. Nie dotyczy zatem sfery jego interesu prawnego. Zaznaczył, że interes faktyczny oraz konflikt między członkami spółdzielni mieszkaniowej nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego, zatem błędne uznanie przez organ I instancji F. P. za stronę postępowania nie powoduje, iż w rzeczywistości nabył on status strony.
Skargę na powyższą decyzję złożył F. P. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucił naruszenie przepisów kpa, a w szczególności art. 28 i art. 127 § 1 kpa poprzez odmówienie prawa strony oraz będące tego skutkiem naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. przez ustalenie, że inwestorzy dysponując zgodą Spółdzielni, przy braku zgody innych współwłaścicieli, spełnili przesłanki do udzielenia pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych.
Zdaniem skarżącego współwłaściciel nieruchomości jest w zasadzie stroną w każdym postępowaniu, które dotyczy nieruchomości będącej jego współwłasnością.
Nie stanowi wyjątku od tej zasady art. 27 ust. 2 u.s.m. chyba, że postępowanie dotyczyłoby wyłącznie eksploatacji lub utrzymania zarządzanej przez spółdzielnię wspólnej nieruchomości, a przedmiot postępowania obejmowałby sprawy nie przekraczające zakresu zwykłego zarządu.
Skarżący oświadczył, że wraz z żoną jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 14 w spornym budynku i ani on, ani żona nigdy nie wyrażali zgody na modernizację elewacji budynku. Wskazał, że Spółdzielnia wraz z właścicielami poszczególnych lokali jest współużytkownikiem wieczystym ww. działki i działając w zakresie zwykłego zarządu wyraziła zgodę na modernizację elewacji. Jednak każda modernizacja elewacji budynku stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną i w związku z tym zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa.
W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012r.
([...]) udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budynku, przy ul. [...] w [...] uznając, że F. P. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, nie może zatem skutecznie kwestionować w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji.
Zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając jako organ drugiej instancji, miał przede wszystkim obowiązek zbadania, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Słusznie również stwierdzono, że przymiot strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków należy ustalać na podstawie art. 28 kpa, bowiem ustawa ta nie zawiera regulacji w tym zakresie. Prawidłowo przy tym organ wyjaśnił, że interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa należy poszukiwać na gruncie konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.
Niemniej wskazać trzeba, że działka nr [...] ob. [...] w [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w [...], a w budynku przy ul. [...] stanowiącym odrębną nieruchomość, położonym na ww. działce, ustanowiono odrębną własność niektórych lokali, w tym lokalu niemieszkalnego E. i K. S. ([...]) i lokalu mieszkalnego M. i F. P. ([...]).
Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), dalej u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu mogą stanowić odrębne nieruchomości. W razie wyodrębnienia własności lokalu jego właścicielowi przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. Powiązanie to ma charakter przymusowy i musi trwać, dopóki istnieje odrębna własność lokalu (art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali). Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
Powyższe oznacza, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości budynkowej oraz współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, które stanowią nieruchomość wspólną, a z tego faktu wypływały odmienne wnioski niż przyjął organ drugiej instancji.
Należy mieć na uwadze, że w opisanym przypadku, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), dalej u.s.m., spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art.
- 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.
Innymi słowy, po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym uprzednio w całości do spółdzielni mieszkaniowej, zarząd - co do zasady - sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa.
W art. 27 ust. 2 u.s.m. nie określono zakresu sprawowanego przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu nieruchomością wspólną, wyłączając przy tym możliwość stosowania ustawy o własności lokali (poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a). W takim przypadku należało odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 199 K.c., w którym ustawodawca wskazał, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
Tak więc w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości i sprawuje jednocześnie zarząd nieruchomością, to uprawnienie spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, należy oceniać z uwzględnieniem rodzaju planowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zakresu praw i obowiązków przysługujących spółdzielni w ramach pełnionego przez nią zarządu nieruchomością wspólną.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, LEX nr 1226666, ONSA i WSA 2013/2/23), w tezie której wskazano, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.
W konsekwencji, spółdzielni mieszkaniowej przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w takim zakresie, w jakim jest ona zobowiązana do eksploatacji i utrzymania w stanie niepogorszonym nieruchomości wspólnej (art. 4 ust. 2 i ust. 4 u.s.m.). W przeciwnym wypadku realizacja konkretnego zamierzenia budowlanego winna być kwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu.
Skoro - jak wywiedziono wyżej - zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni nie uprawnia spółdzielni mieszkaniowej do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd, niezwiązanych z wykonywanym zarządem, to przymiot strony pozostałych współwłaścicieli ww. nieruchomości wspólnej należało wyprowadzić z treści art. 195 i 199 K.c. Art. 27 ust. 2 u.s.m wyłącza bowiem możliwość stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną uregulowanych w ustawie o własności lokali.
W związku z powyższym, jako chybione należało ocenić stanowisko organu odwoławczego, że na montaż daszku i szyldu podświetlanego do ściany ww. budynku, nad wejściem do lokalu użytkowego wystarczająca była zgoda Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", z pominięciem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, oczywiście przy założeniu, że współwłaściciele nie podjęli uchwały, o której mowa w art. 241 u.s.m., poddając ich prawa i obowiązki oraz zarząd nieruchomością wspólną ustawie o własności lokali, czy umowy wymienionej w art. 18 ust. 1 u.w.l.
W tej sytuacji nie można było podzielić argumentacji organu odwoławczego, że udzielone decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. pozwolenie konserwatorskie na wykonanie ww. robót budowlanych w części wspólnej budynku położonego na terenie historycznego założenia urbanistycznego śródmieścia m. [...] wpisanego do rejestru zabytków wraz z warstwą kulturową - nie dotyczy sfery interesu prawnego F. P. Skoro kryteria w oparciu o które organ nie uznał skarżącego za stronę postępowania były niepełne, rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu odwołania będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
W świetle § 4 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wnioskodawca winien bowiem dołączyć dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu.
Wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 28 kpa w zw. z art. 195 i 199 K.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 orzekł jak w punkcie I i II sentencji.