Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej:,,GINB’’,,,Organ II instancji’’) z dnia 20 czerwca 2026 r., znak DOR.7110.110.2025.DAN wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej:,,skarżąca’’) od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej:,,WWINB’’,,,Organ I instancji’’) z 31 marca 2025 r., znak: WOA.7718.4.2025.MZA, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymująca w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu Organ II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z dnia 31 marca 2025 r., znak: WOA.7718.4.2025.MZA, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2024 r., znak: [...], nakazującej skarżącej rozbiórkę-budynku gospodarczego o wymiarach 6,20 m x 11,10 m i wysokości max. 6,50 m, znajdującego się na działce nr [...] z obrębu [...], gmina [...].
Z ww. decyzją organu wojewódzkiego nie zgodziła się skarżąca i w ustawowym terminie wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu skarżąca podnosi, że PINB nakazał rozbiórkę budynku będącego jej własnością w związku z niewykonaniem przez Odwołującą się całości nałożonych obowiązków, a mianowicie nie wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie skarżącej wydanie nakazu rozbiórki całego budynku w związku z niewykonaniem jednego z wielu nałożonych obowiązków jest zbyt daleko idącą dolegliwością. Właściwszym byłoby nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego budynku, który jest w tej chwili spełniony.
Ponadto obicie szczytowej ściany budynku blachą na całej jej wysokości spowodowało, że budynek spełniał wymagania dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego. W przekonaniu skarżącej, obowiązek wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego powinien być nałożony też na właściciela sąsiedniej działki bowiem wykonanie ściany jedynie na działce skarżącej groziłoby szybką utratą stabilności przez tę ścianę. Organ nie doprecyzował sposobu wykonania ściany. Budynek ma dach dwuspadowy, a sąsiedni jednospadowy i odwołująca się nie wie jak powinien być wykonany nałożony obowiązek. Nakaz rozbiórki rodzi ryzyko poniesienia przez Odwołującą znacznych kosztów finansowych.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego z dnia 31 marca 2025 r. wydana została w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy.
Podkreślić należy, że, co do zasady, okoliczności powstałe po wydaniu badanej decyzji nie mogą mieć wpływu na stwierdzenie jej nieważności. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
GINB zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż PINB w S. pismem z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...], zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli z urzędu w sprawie legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych na budynku gospodarczym, znajdujących się na działce nr [...] z obrębu [...], gmina [...], będącego własnością skarżącej. W trakcie kontroli, przeprowadzonej w dniu 5 lipca 2022 r., ustalono, że "w granicy z działką nr [...] i [...] znajduje się budynek gospodarczy jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony o dachu dwuspadowym. Wymiary budynku w rzucie: 6,20 x 11,10 m i wysokości max. 6,5 m. (...) Konstrukcję nośną stanowią słupy drewniane, posadowione na kamieniach. Konstrukcja dachu drewniana w układzie dwuspadowym, zryglowana wzajemnie z elementami słupowymi w trzech polach. W części obiekt posiada strop drewniany nieużytkowany. Obudowę ścian stanowią deski, pokrycie dachu blachą trapezową, posadzki betonowe w części.
Obiekt nie jest wyposażony w żadne instalacje budowlane. W wyniku kontroli stwierdzono, że w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych dokonano naprawy budynku poprzez: wzmocnienie częściowe słupów, rozebrano całkowicie uszkodzoną konstrukcję dachu. Na nowych elementach ryglowych utwierdzonych do istniejących, zamontowano nową konstrukcję dachu, przykryto nową blachą trapezową na łatach drewnianych. Dodatkowo w trzech przęsłach poprzecznie zryglowano wzajemnie z elementami krokwiowymi. Nie wykonano natomiast zabezpieczenia - oddzielenia ścianą p.poż. Tym samym nie wykonano wzmocnienia wszystkich elementów konstrukcyjnych, które mają znaczne zużycie techniczne, a które odgrywają zasadniczą rolę.
W dniu kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Ponadto, elementy wykończeniowe ścian posiadają duże ubytki. Obecna podczas kontroli skarżąca oświadczyła, że "zmuszona była wykonać remont, gdyż w wyniku nawałnicy dach uległ całkowitemu zniszczeniu, a brak naprawy pilnej spowodowałby całkowite zniszczenie." Jednocześnie stwierdziła, że "deklaruje dokończenie remontu do końca" (protokół z kontroli PINB z 5 lipca 2022 r., Nr 64/A/2022, akta PINB, str. 5-9). Pismem z [...] lipca 2022 r., znak: [...], PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych na budynku gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...] z obrębu [...], gmina [...].
Następnie decyzją z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i sprostowaną postanowieniem PINB z [...] października 2022 r., znak: [...], nałożył na ww. właścicielkę obowiązek wykonania szeregu określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku gospodarczego, do stanu zgodnego z prawem do dnia [...] grudnia 2022 r. PINB nakazał ww. decyzją: wzmocnienie pozostałego przęsłowego ustroju słupowo- ryglowego w części ściany szczytowej, środkowej oraz w części od strony granicy z działką nr [...], wykonanie ściany oddzielenia pożarowego w granicy z działką nr [...] z materiałów nie palnych i nie rozprzestrzeniających ognia na całej szerokości budynku oraz wykonanie opierzeń i obróbek blacharskich, dokończenie posadzek betonowych, naprawienie elementów bramowych oraz struktur wykończeniowych, uszczelnienie struktur wypełniających ściany z elementów drewnianych oraz zabezpieczenie ich środkami zabezpieczającymi przeciw korozji biologicznej.
Skarżąca nie wykonała całości ww. decyzji z [...] sierpnia 2022 r. ani w zakreślonym terminie, tj. do 31 grudnia 2022 r., ani w późniejszym terminie, co potwierdzają Protokoły z kontroli PINB z dnia: [...] czerwca 2023 r., Nr [...], [...] stycznia 2024 r., Nr [...] i [...] kwietnia 2024 r., Nr [...] - brak wykonania ściany oddzielenia pożarowego.
Wobec powyższego, decyzją z [...] maja 2024 r., znak: [...], PINB działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącej rozbiórkę ww. budynku gospodarczego. Decyzja stała się ostateczna.
W dniu [...] lutego 2025 r. do WINB w Poznaniu wpłynął wniosek E. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w S. z [...] maja 2024 r.
Decyzją z [...] marca 2025 r. organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] maja 2024 r.
W ocenie strony Skarżącej, decyzja z dnia 6 maja 2024 r. jest obarczona wadą polegającą na rażącym naruszeniu prawa, tj. wadą wyrażoną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wydano nakazu rozbiórki całego budynku w sytuacji, kiedy nie wykonano tylko jednego z kilku nałożonych obowiązków. Badana decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., w brzmieniu z daty wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym), tj. w postępowaniu naprawczym. GINB zwrócił uwagę, że postępowanie naprawcze, co do zasady, ma na celu doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych, tj. z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz innymi aktami wykonawczymi do tej ustawy, w tym techniczno-budowlanymi.
W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wg. stanu na dzień 16 sierpnia 2022 r., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wg. stanu na dzień 6 maja 2024 r., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Organ II instancji podkreślił, że protokoły PINB potwierdzają, że ww. decyzja nie została wykonana w całości do dnia 31 grudnia 2022 r., ani później. Przepisy Prawa budowlanego w przypadku nie wykonania obowiązku nałożonego wcześniejszym rozstrzygnięciem, nie pozostawiają organowi nadzoru tzw. luzu decyzyjnego, w szczególności organ nie może brać pod uwagę skutków finansowych wydawanego rozstrzygnięcia. Organ musi orzec rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Z uwagi na okoliczność, że doprowadzenie spornego obiektu do stanu poprzedniego wiązałoby się z rozbiórką całkowitą konstrukcji dachu oraz wzmocnień i usztywnień ścian w ustroju słupowo-ryglowym, wskutek czego ww. obiekt straciłby status budynku, gdyż pozbawiony byłby jednej z przegród budowlanych, tj. dachu, w ocenie organu odwoławczego PINB w S. nie naruszył w sposób rażący ww. przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazując całkowitą rozbiórkę ww. budynku gospodarczego.
Należy zauważyć, że drewniany budynek gospodarczy, posiadający palne lub rozprzestrzeniające ogień pokrycie, usytuowany na działce [...] w granicy z murowanym budynkiem na sąsiedniej działce nr [...], ze względu na bezpieczeństwo pożarowe i użytkowania, powinien spełnić wymogi przepisów techniczno- budowlanych, między innymi zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z zm. - dalej jako warunki techniczne - w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji), tj. być oddzielony od sąsiedniego budynku na działce [...] własną ścianą oddzielenia pożarowego, o której mowa w § 235 warunków technicznych, a nie wspólną ścianą obu budynków-jak twierdzi Wnioskodawczyni - wybudowaną w osi granicy ww. działek. W przywołanym przepisie § 235 warunków technicznych ustawodawca stwierdził, że ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy: wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany (pkt 1), wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (pkt 2) oraz, że w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (pkt 3).
Jak wyjaśnia przykładowo NSA w wyroku z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 946/23, "prawodawca ustanowił alternatywę łączną poprzez użycie spójnika "lub". To oznacza, że wystarczające jest spełnienie chociażby jednego z wariantów". Budynek skarżącej nie spełniał wymogów żadnego z możliwych wariantów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Z akt sprawy wynika, że sporny budynek gospodarczy na całej szerokości, przylegającej bezpośrednio do sąsiedniego murowanego budynku na działce nr [...], ma drewnianą ścianę i dach kryty blachą trapezową, co nie spełnia wymagań dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
W ocenie GINB nałożone na Skarżącą wymogi przez organ powiatowy były wystarczająco jasne i konkretne. Nie jest rolą organu kontrolnego opracowywanie rozwiązań konkretnych rozwiązań technicznych dla danego obiektu. Zobowiązana, która nie wiedziała w jaki sposób wykonać określone roboty budowlane, mogła skorzystać z pomocy osoby posiadającej uprawnienia do projektowania.
Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie może podlegać ocenie prawidłowość decyzji PINB z [...] sierpnia 2022 r. nakładającej obowiązki na Skarżącą. Analiza kontrolowanej decyzji PINB w S. z [...] maja 2024 r., prowadzi do wniosku, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Z uwagi na powyższe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzję Wielkopolskiego WINB z 31 marca 2025 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z [...] maja 2024 r.
Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia skarżąca złożyła pismem z dnia 17 lipca 2025 r. skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2025r. (znak: DOR.7110.110.2025.DAN) zaskarżając ją w całości. Składając wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie i poprzedzającej jej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz stwierdzenie, że decyzja PINB w S. nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nie wystarczającą analizę stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Skarżąca przypomniała, że początkowo działki [...] i [...] stanowiły jedną działkę [...] i były własnością jej dziadka, i to on był inwestorem budynku gospodarczego będącego jej własnością oraz budynku na dz. [...] do którego przylega jej budynek. Następnie działka [...] miała dwóch współwłaścicieli, których następcami prawnymi jest skarżąca i Pani M. B. Podział geodezyjny działki [...] nastąpił dopiero gdy właścicielami tej nieruchomości była skarżąca i Pani B. tj. około 2017-2018 r. na drodze sądowej. Skarżąca podkreśliła, że jednym obowiązkiem jakiego nie wykonałam było nie wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Dlatego wydanie nakazu rozbiórki całego budynku w związku z niewykonaniem jednego, z wielu nałożonych na mnie obowiązków jest zbyt daleko idącą dolegliwością. Według skarżącej właściwszym byłoby nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego mojego budynku.
Skarżąca wykonała większą część nałożonych na nią obowiązków, a wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wiąże się z brakiem uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren.
Według skarżącej obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, której podstawą będzie ściana wspólna, powinien spoczywać na właścicielach obu nieruchomości bowiem przez ścianę oddzielającą oba budynki (oś ściany) przebiega granica nieruchomości a nie tylko skarżącej. Budynek skarżącej oraz budynek na dz. [...] posiadają ścianę wspólną. W ocenie skarżącej organ powiatowy nie wziął pod uwagę iż sąsiadujące budynki na dz. [...] i [...] są ze sobą konstrukcyjnie powiązane bowiem elementy stropu budynku na dz. [...] opierają się na ścianie wspólnej (zdjęcie nr 3).
Również elementy konstrukcyjne jej budynku zakotwiczone są w ścianie wspólnej a zatem nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego w całości i wyegzekwowanie nałożonego obowiązku spowoduje że budynek sąsiedni będzie miał naruszoną stabilność co może spowodować jego zawalenie się. W ocenie skarżącej wymóg aby jej budynek posiadał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego jest niewystarczające konieczne jest by taką ścianę posiadał także budynek na dz. [...]. Odnosząc się do treści decyzji GINB skarżąca podkreśliła, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że pokrycie z blachy trapezowej jest pokryciem rozprzestrzeniającym ogień. GINB w swej decyzji skupiając się na dachu i konstrukcji dachu nie wziął w ogóle pod uwagę wskazanego przeze mnie faktu, iż ściana szczytowa budynku mojego budynku od strony nieruchomości sąsiedniej na całej swojej szerokości i wysokości została obita blachą, która zapewnia zabezpieczenie przeciwpożarowe i jest materiałem niepalnym.
Zgodnie z § 235 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie wynika że ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60. Prawodawca ustanowił alternatywę łączną poprzez użycie spójnika "lub". To oznacza, że wystarczające jest spełnienie choćby jednego z wariantów (patrz: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt: II OSK 946/23). Skarżąca zatem twierdzi, że jej budynek spełniał wymagania dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego.
W przekonaniu skarżącej obowiązek został nałożony w sposób wadliwy tj. na jednego adresata, gdzie w mojej ocenie adresatami wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego powinni być właściciele dz. [...] i [...], bowiem bezpieczeństwo pożarowe powinno być zapewnione w obu budynkach. Nadto w mojej ocenie obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie został jasno określony, gdyż organ powiatowy nie wskazał, czy ma to mieć miejsce poprzez wykonanie osobnej ściany przez co zmniejsza się powierzchnia użytkowa budynku skarżącej czy też mogłoby to zostać wykonane przez nadbudowę i modernizację ściany wspólnej po której osi przebiega granica nieruchomości. Taki sposób nałożenia obowiązków – w ocenie skarżącej – w sposób rażący narusza przepisy prawa, bowiem już na pierwszy rzut oka powoduje jego niewykonalność. Zatem wydanie nakazu rozbiórki przez PINB w sposób rażący naruszyło przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę z dnia 21 sierpnia 2025 r. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że w świetle art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego decyzją nakazową, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji o rozbiórce obiektu lub jego przywróceniu do stanu poprzedniego, bez możliwości uznaniowego podejścia, w tym bez uwzględniania ewentualnych skutków finansowych. Skoro Skarżąca nie wykonała całości obowiązków nałożonych decyzją PINB w S. z [...] sierpnia 2022 r. ani w zakreślonym terminie, tj. do [...] grudnia 2022 r., ani w późniejszym terminie, nie można decyzji o nakazie rozbiórki zarzucić rażącego naruszenia prawa. Podnoszone w skardze zarzuty sprowadzają się stricte do powtórzenia zarzutów podniesionych w toku postępowania odwoławczego. Argumentacja skargi stanowi w istocie polemikę z wydanym rozstrzygnięciem w sprawie.
Fakt natomiast, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem załatwienia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, a tym samym, że narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że żądanie skarżącej w zakresie, w jakim domagał się od Sądu,,uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie i poprzedzającej jej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz stwierdzenie, że decyzja PINB w S. nakazująca mi rozbiórkę budynku gospodarczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa;" było błędne prawnie. Skarga dotyczy decyzji GINB, wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji WINB. Nie dotyczy więc decyzji PINB, wydanej w postępowaniu zwyczajnym. "Granice sprawy", o których mowa w ww. art. 135 p.p.s.a. wyznacza zaskarżona decyzja GINB, kończąca postępowanie nadzwyczajne. Sąd mógłby więc stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, ale wyłącznie wydanych lub podjętych w postępowaniu nadzwyczajnym.
Odnosząc się do zaskarżonej decyzji GINB kontrola tut. Sądu nie wykazała, aby organ naruszył prawo materialne lub procesowe, zwłaszcza w stopniu mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Należy też wyjaśnić, że GINB prawidłowo wyjaśnił zarówno charakter, jak i cel postępowania nadzwyczajnego, jakim jest administracyjne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Poprawnie również przedstawił, czym jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2024 r., znak: [...], nakazująca skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,20 m x 11,10 m i wysokości max. 6,50 m, znajdującego się na działce nr [...] z obrębu [...], gmina [...] stała się ostateczna.
W stosunku do budynku gospodarczego skarżącej prowadzone było postępowanie naprawcze. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w S. nakazał skarżącej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót buc owianych polegających na przebudowie budynku gospodarczego i dostosowaniu do stanu zgodnego z prawem i polegających m.in. na wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego w granicy z działką [...] z materiałów nie palnych i nie rozprzestrzeniających ognia na całej szerokości budynku oraz wykonaniu opierzeń i obróbek blacharskich. Obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na tym, że na inwestor w wyznaczonym terminie ma wykonać określone czynności lub roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie obowiązek ten został sformułowany w sposób jednoznaczny i precyzyjny, wskazując na konieczność wykonania pokrycia dachu z materiałów niepalnych i nierozprzestrzeniających ognia na całej szerokości budynku oraz wykonania opierzeń i obróbek blacharskich.
Jego treść nie pozostawiała wątpliwości interpretacyjnych dla adresata decyzji, o czym świadczy również fakt, że skarżąca nie zwracała się do organu o interpretację decyzji nie skarżyła decyzji do Sądu. Nałożenie ww. obowiązku było zasadne, ponieważ budynek gospodarczy skarżącej jest drewniany, nadto posiada palne pokrycie jest usytuowany na działce [...] w granicy z murowanym budynkiem na sąsiedniej działce nr [...] a zatem ze względu na bezpieczeństwo pożarowe i użytkowania, powinien spełnić wymogi przepisów techniczno-budowlanych, między innymi zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z zm. - dalej jako warunki techniczne - w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji), tj. być oddzielony od sąsiedniego budynku na działce [...] własną ścianą oddzielenia pożarowego.
Nie jest w sprawie spornym fakt, że tego obowiązku skarżąca nie wykonała, choć wykonała pozostałe nałożone na nią obowiązki. Świadczy o tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj. Protokoły z kontroli PINB z dnia: [...] czerwca 2023 r., Nr [...], [...] stycznia 2024 r., Nr [...] i [...] kwietnia 2024 r., Nr [...] – wskazujące na brak wykonania ściany oddzielenia pożarowego. Skarżąca podnosi, że ściana szczytowa budynku od strony nieruchomości sąsiedniej została na całej swojej szerokości i wysokości obita blachą, która stanowi materiał niepalny i zapewnia odpowiednie zabezpieczenie przeciwpożarowe. Twierdzenia te nie podważają jednak ustalenia, że obowiązek nałożony w postępowaniu naprawczym nie został wykonany zgodnie z jego treścią. Decyzja zobowiązywała bowiem do wykonania ściany oddzielenia pożarowego w granicy z działką nr [...] z materiałów niepalnych i nierozprzestrzeniających ognia na całej szerokości budynku oraz wykonania opierzeń i obróbek blacharskich.
Obicie istniejącej ściany blachą nie jest tożsame z wykonaniem ściany oddzielenia pożarowego, stanowiącej element konstrukcyjny budynku o określonych parametrach technicznych i przeciwpożarowych. W konsekwencji zakres robót wykonanych przez skarżącą nie odpowiada obowiązkowi określonemu w decyzji naprawczej.
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie służy ponownej ocenie prawidłowości ustaleń faktycznych ani zastępowaniu oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wydającego decyzję z dnia [...] maja 2024 r. (znak: [...]) nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego, oceną organu nadzorczego. Jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że wykonane przez nią roboty odpowiadały obowiązkowi nałożonemu decyzją albo że organ błędnie ustalił zakres wykonanych prac, zarzuty takie mogły być skutecznie podnoszone wyłącznie w toku zwykłego postępowania odwoławczego oraz następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie stanowią one natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ zmierzają do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego, a nie wykazania wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji.
Natomiast, zgodnie z art. 51 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:
- 1) stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
- 2) w przypadku nie wykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
PINB w S. wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji dlaczego nakazał rozbiórkę obiektu gospodarczego a nie nakazał zaniechanie robót budowlanych czy też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Organ powiatowy wskazał, że wszystkie roboty zostały wykonane a doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wiązało by się z rozbiórką całkowitą konstrukcji dachu oraz wzmocnień i usztywnień ścian w ustroju słupowo - ryglowym, tym ww. obiekt straciłby status budynku gdyż pozbawiony byłby jednej przegrody budowlanej jakim jest dach. Oznaczało to, że przywrócenie stanu poprzedniego prowadziłoby w istocie do likwidacji obiektu, przez co nakaz rozbiórki stanowił jedyne racjonalne i adekwatne rozstrzygnięcie.
W konsekwencji niewykonanie obowiązku nie mogło zostać efektywnie usunięte przez zastosowanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż środek ten pozostawał nieadekwatny do charakteru stwierdzonego naruszenia. W realiach sprawy jedynie nakaz rozbiórki mógł doprowadzić do usunięcia skutków niewykonania obowiązku.
Skoro ustawodawca pozostawił organowi nadzoru budowlanego możliwość wyboru jednego z kilku środków prawnych, organ korzystał w tym zakresie z kompetencji dyskrecjonalnej. W uzasadnieniu decyzji przedstawił motywy, którymi kierował się przy wyborze nakazu rozbiórki, odnosząc je do ustalonego stanu faktycznego i wykazując, dlaczego pozostałe rozwiązania nie mogły zostać skutecznie zastosowane. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, aby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy przedstawił motywy, którymi kierował się przy wyborze nakazu rozbiórki, odnosząc je do ustalonego stanu faktycznego i wyjaśniając, dlaczego pozostałe środki przewidziane w ustawie nie mogły zostać skutecznie zastosowane. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, aby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualna odmienna ocena co do trafności lub celowości wyboru jednego z dopuszczalnych przez ustawę rozstrzygnięć nie oznacza bowiem, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego ani że dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa.
Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, konsekwentnie podkreśla się, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie służy ponownej merytorycznej ocenie sprawy ani zastępowaniu oceny organu własną oceną organu nadzorczego. Kontrola w tym trybie ogranicza się do ustalenia, czy zachodzi jedna z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem organ działał w granicach przyznanej mu przez ustawę kompetencji, rozważył dostępne warianty rozstrzygnięcia i uzasadnił wybór jednego z nich, to ewentualne zarzuty dotyczące wadliwej oceny stanu faktycznego, niewłaściwego skorzystania z uznania administracyjnego czy nieproporcjonalności zastosowanego środka mogą być skutecznie podnoszone wyłącznie w toku kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej, a nie w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Powyższy pogląd znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zgodnie z którym postępowanie nieważnościowe nie stanowi "trzeciej instancji" postępowania administracyjnego i nie służy korygowaniu błędów w zakresie wykładni prawa, oceny dowodów czy korzystania z uznania administracyjnego, o ile nie prowadzą one do oczywistego i kwalifikowanego naruszenia prawa, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych. (por. wyrok NSA z 17 maja 1988 r., IV SA 135/88, ONSA 1988, nr 1, poz. 50; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1794/11; wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., I OSK 1914/18).
Podobnie w doktrynie wskazuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować zwykłych środków zaskarżenia ani prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty; służy wyłącznie eliminacji decyzji dotkniętych wadami o szczególnie wysokim stopniu ciężkości (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, s. 667). Zasadność tego wniosku uwidacznia się tym bardziej w sytuacji, gdy strona wnosi o to, by przeprowadzenie merytorycznej oceny ostatecznej decyzji administracyjnej nastąpiło w "czwartej instancji", gdyż tak należy określić zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na dostrzeganie wadliwości tkwiącej w tej pierwotnej decyzji (por. w tym zakresie ww. wyroki NSA).
Nie można również podzielić zarzutu, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącznie z tego powodu, iż skarżąca nie była w stanie porozumieć się z właścicielką nieruchomości sąsiedniej. Okoliczność ta ma charakter faktyczny i wynika ze stosunków sąsiedzkich, a nie z treści samej decyzji administracyjnej. Nie stanowi zatem trwałej i obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej wykonanie nałożonego obowiązku. Niewykonalność decyzji jako przesłanka jej nieważności musi mieć charakter obiektywny, trwały oraz istnieć już w chwili wydania decyzji, a wykonanie decyzji musi być niemożliwe dla każdego podmiotu, nie zaś jedynie utrudnione z uwagi na indywidualną sytuację adresata. Brak porozumienia z właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie wyłącza możliwości wykonania obowiązku, gdyż porządek prawny przewiduje instrumenty prawa cywilnego służące przezwyciężeniu tego rodzaju trudności.
Skarżąca w razie bezpodstawnej odmowy współdziałania dochodzić może swoich praw na drodze sądowej, korzystając z roszczeń wynikających z prawa własności, w tym z art. 140 i art. 222 k.c., oraz z ogólnych zasad wykonywania prawa własności z uwzględnieniem społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego prawa. Sam konflikt pomiędzy właścicielami nieruchomości nie może zatem prowadzić do uznania decyzji administracyjnej za trwale i obiektywnie niewykonalną.
Z uwagi na powyższe i brak wad stypizowanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., tkwiących w będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzji rozbiórkowej.
GINB nie naruszył również art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w żaden – a nie tylko mający istotny wpływ na wynik sprawy – sposób. Należy przypomnieć, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi merytorycznego, ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją zwykłą i nie prowadzi też w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Obowiązkiem organu jest zbadanie legalności wydanej decyzji ostatecznej i wyłącznie w tym zakresie – na podstawie stanu sprawy z daty wydania decyzji zwykłej – ustala stan faktyczny co do istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. Taki stan sprawy organ poprawnie ustalił, co wynika także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W ocenie tut. Sądu sposób wysnuwania wniosków organu i subsumpcji prawnej nie pozwala na uznanie, że organ dokonał jakiejkolwiek dowolnej oceny dowodów. Wręcz przeciwnie, ocena GINB jest rzeczowa i logiczna, płynąca z obiektywnej oceny tych dowodów, wskazanych przez organ, które miały znaczenie przy rozważaniu legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.