Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...], Oddział w [...] pozwolenia na budowę autostrady [...] na odcinku [...] (bez węzła) - [...] (z węzłem) do km 475+909 do km 490 +427 oraz nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], została wydana w trybie określonym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Jednakże nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę rażąco narusza art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 881/97 stwierdził, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w tej części w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy.
Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], ustalającej lokalizację autostrady płatnej [...] na odcinku od [...] (km459+200) do [...] (km 490+427) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej S1 łączącej węzeł "[...]" z węzłem "[...]" (km 0+00 - km 2+158). Ponadto, spełnia warunki zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, pn: budowa autostrady [...] od [...] (bez węzła) w km 475 + 327. 65 do [...] (bez węzła) w km 510+530 = 510+502.95 oraz postanowienia [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], uzgadniającego warunki dla realizacji przedsięwzięcia, pn: budowa autostrady [...] na odcinku [...] (bez węzła) - [...] do km 475+327.65 do km 490 +427, w ramach przeprowadzonej ponownie oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji. Ponieważ inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu organ wyjaśnił, że uwagi dotyczące "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgłoszone wnioski i uwagi [...], odnośnie w/w Raportu były przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu zakończonym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]. Również zarzut, co do sposobu doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych, strony postępowania mogą być zawiadamiane o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, przez obwieszczenie w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyło [...] w [...] twierdziło, że jest stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla autostrady [...] odcinka [...]. Wskazało, że złożyło do [...] jak również do [...], szereg uwag do drugiego raportu w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko niniejszej inwestycji.
Zdaniem strony skarżącej w ramach przedmiotowej inwestycji powinny zostać wykonane dodatkowe, nieprzewidziane w projekcie działania minimalizujące i kompensujące oddziaływania na płazy. Oddziaływanie na świat zwierząt nie zostało określone z uwagi na brak pełnej inwentaryzacji przyrodniczej w raporcie środowiskowym.
Ponadto skarżące Stowarzyszenie poinformowało, iż po wyczerpaniu krajowej ścieżki odwoławczej złoży skargę do Komisji Europejskiej w sprawie złamania przez publicznego inwestora ([...]) przepisów zawartych w dyrektywie siedliskowej oraz w dyrektywie dotyczących ocen oddziaływania na środowisko.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009r, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Katowicach pozwolenia na budowę autostrady [...] na odcinku [...] (bez węzła) - [...] (z węzłem) i uchylająca ww. decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uchylając ją tylko w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na tle art. 108 § 1 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja, w związku z treścią przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania stanowiącego podstawę jej wydania, nadaje się do wykonania.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przez ostateczną decyzję upoważniającą do rozpoczęcia robót należy rozumieć decyzję, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Może to zatem być decyzja I instancji, od której nie wniesiono odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, lub decyzja wydana w trybie odwoławczym przez organ II instancji.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...], została wydana w trybie określonym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Przepisy powyższej ustawy nie wprowadzają w kwestii nadania rygoru natychmiastowej wykonalności żadnych zmian.
W ocenie Sądu, organ I instancji nadając rygor natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę, rażąco naruszył zasady prawa budowlanego w szczególności art. 28 w związku z art. 48, sprowadzające wszelkie przypadki prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę do kategorii samowoli budowlanej.
Z tych względów Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Odnosząc się do kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego należy wskazać, że inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, co zasadnie ustaliły organy obu instancji.
Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji I instancji stanowił art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z treści art. 32 ust. 1 i ust. 4 wynika, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a także uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, a także złożenia wniosku w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Jak wynika z akt sprawy inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 2 i ust. 4 a także art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zostały bowiem złożone wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. W aktach sprawy znajduje się raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostały przewidziane odpowiednie przejścia dla zwierząt. Ponadto inwestor przedłożył wszelkie wymagane przepisami prawa dokumenty i odpowiadający przepisom prawa projekt budowlany, który jest zgodny z wymaganiami zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia 27 września 2005 r., znak: [...], ustalającej lokalizację autostrady płatnej [...]na odcinku od [...] (km459+200) do [...] (km 490+427) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej [...] łączącej węzeł "[...]" z węzłem "[...]" (km 0+00 - km 2+158).
Ponadto, spełnia warunki zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, pn: budowa autostrady [...] od [...] (bez węzła) w km 475 + 327. 65 do [...] (bez węzła) w km 510+530 = 510+502.95 oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], uzgadniającego warunki dla realizacji przedsięwzięcia, pn: budowa autostrady [...] na odcinku [...] (bez węzła) - [...] do km 475+327.65 do km 490 +427, w ramach przeprowadzonej ponownie oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji. W ww. postanowieniu w pkt 36 wskazano na obowiązek wykonania przejść dla małych zwierząt w formie przepustów. Ten obowiązek został zrealizowany w projekcie przedmiotowej inwestycji.
Należy wskazać, że skarżące Stowarzyszenie nie kwestionuje ww. ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniosło, natomiast, że jego uwagi do raportu oddziaływania, nie zostały uwzględnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Zdaniem Stowarzyszenia w ramach inwestycji powinny zostać wykonanie dodatkowe, nie przewidziane w projekcie, działania minimalizujące i kompensujące oddziaływanie na płazy.
W ocenie Sądu ten zarzut jest bezprzedmiotowy w niniejszym postępowaniu.
W toku postępowania o pozwolenie na budowę zarzuty, co do raportu oddziaływania na środowisko nie mogą być skutecznie podnoszone. Zarzuty te mogły być zgłaszane i rozważane w postępowaniu zakończonym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., które zapadło w trybie przepisu art. 106 k.p.a. Stosownie do § 5 art. 106 k.p.a - zajęcie stanowiska przez organ następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że organy budowlane orzekające w sprawie, prawidłowo uznały, iż inwestor spełnił wymogi zawarte w przepisach z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem Wojewoda [...] nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor spełnił nałożone na niego prawem budowlanym obowiązki. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. (por. też wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 1998 września 2002 r, IV SA 2311/96, LEX Nr 43803).
Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).