Uzasadnienie
Służby nadzoru budowlanego w dniu 19 sierpnia 2004r. - w trakcie kontroli robót budowlanych prowadzonych przez P. P., polegających na adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., stwierdziły, że adaptacja strychu w/w budynku realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...] oraz decyzji Starosty J. z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę.
Ustalono, że odstępstwa polegają na: wykonaniu w odmienny sposób otworów okiennych w ścianach zewnętrznych i połaciach dachowych (inna lokalizacja oraz inne rozmiary), zmianie układu ścianek działowych, zwiększeniu powierzchni mieszkania przez przesunięcie zewnętrznej ściany mieszkania od strony strychu o 45 cm, przesunięciu belki konstrukcyjnej, podtrzymującej dach o ok. 25 cm. Ponadto w przedmiotowym pomieszczeniu stwierdzono wykonanie kominka podłączonego do istniejącego przewodu kominowego. Zauważono również, że na strych prowadzą schody o szerokości 80 cm, co nie spełnia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) nakazał P. P. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K..
Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Jednakże Sąd Administracyjny [...] wyrokiem z dnia 18 maja 2006r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponieważ zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zwierało własnoręcznych podpisów B. P. i P. P. wskazanych jako wnoszących to podanie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w tym samym dniu w którym wydał postanowieniu o wstrzymaniu robót tj. w dniu [...] sierpnia 2004r. nakazał P. P., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, robót budowlanych prowadzonych przy adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., dostarczenie określonych dokumentów:
- 1) projektu budowlanego zamiennego adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., z naniesionymi wszystkimi dokonanymi zmianami oraz ewentualnie zamierzonymi zmianami, zawierający projekt przebudowy schodów;
- 2) ekspertyzę techniczną zmian konstrukcyjnych więźby dachowej oraz stropu pod kondygnacją strychową, w związku ze zmianą układu obciążeń;
- 3) uzgodnienie dokonanych zmian z Wojewódzką Służbą Ochrony Zabytków oraz zarządcą budynku.
Decyzja organu I instancji została w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją organu II instancji z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu oraz charakteru dokonanych przez inwestora odstępstw, które dałyby podstawę do nałożenia obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, a więc dokładnego określenia czy wszystkie dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu mają charakter odstępstw istotnych, uzasadniających podjęcie zapadłego rozstrzygnięcia.
Dnia [...] marca 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na adaptację strychu z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe w sprawie pozwolenia na budowę.
W dniu 16 września 2005r. a więc w czasie zawieszonego postępowania inwestor P. P. składa zawiadomienie o zakończeniu budowy załączając do niego oświadczenie inwestora i kierownika budowy, dziennik budowy, inwentaryzację powykonawczą oraz protokoły badań i sprawdzeń.
W związku z tym zawiadomieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005r. zgłasza na podstawie art. 57 ust. 4 i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. - tekst jednolity) sprzeciw w sprawie zakończenia robót.
Dnia [...] grudnia 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy sprzeciw Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając w uzasadnieniu, że w przypadku, gdy zachodzą okoliczności o których mowa w art.: 49 ust. 5 albo art.: 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, inwestor na obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora miał fakt, iż do chwili orzekania przez organ odwoławczy, nie zostało zakończone postępowanie organu I instancji w zakresie istotnych odstępstw przy przebudowie strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K., a więc postępowanie dotyczące robót, o których zakończeniu zawiadomili Państwo B. i P. P.. Wobec powyższego, na tym etapie postępowania, nie może być zatem mowy o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie w/w części obiektu.
Wskazać należy, ze w okresie późniejszym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na P. P. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zamiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, w terminie do 14 czerwca 2006r.
Decyzję tę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r.
W dniu 21 lutego 2007r, B. i P. P. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymującej w mocy sprzeciw Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. w sprawie zakończenia robót.
Wnioskodawcy zarzucili [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie prawa poprzez mylnie przywołane w decyzji okoliczności o których mowa w art. 49 ust. 5 i 51 ust. 4 prawa budowlanego.
Strony wskazują również, że organ administracyjny II instancji pominął fakt utraty ważności postanowienia PINB - [...] o wstrzymaniu robót z dniem [...] grudnia 2004r.
Strony podniosły też, że:
Inwestor w dniu zawiadomienia o zakończeniu robót legitymował się właściwym i aktualnym projektem budowlanym.
W związku z art. 50 ust 4 ustawy Prawo budowlane utrata ważności postanowienia PINB nr [...] wstrzymującego roboty budowlane oznacza, że nie wydanie w tym terminie decyzji, o której mowa w art. 50 a pkt 2 lub 51 ust. 1 Prawa budowlanego odnoszącej się do wstrzymania robót skutkuje brakiem zakazu prowadzenia robót. Inwestor może je kontynuować bez potrzeby otrzymania dodatkowego aktu administracyjnego.
Przy zgodnej z prawem kontynuacji robót budowlanych i przy właściwym i aktualnym projekcie budowlanym inwestor zgodnie z wymogami pozwolenia na budowę, którym się legitymował w sposób właściwy przystąpił do zawiadomienia o zakończeniu robót właściwego organu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].12.2005r., a po ponownym rozpatrzeniu wniosków stron decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007r.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dacie wydawania decyzji dot. zgłoszenia sprzeciwu, zarówno przez Powiatowym Inspektorem w J. jak i przed [...] Wojewódzkim Inspektorem, nie zostało zakończone postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzone przez PINB w J. dlatego, zdaniem organu, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005r., nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, co nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Sądu B. i P. P. wskazując, że podtrzymują swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, że postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu powinno być umorzone ponieważ takich odstępstw nie ma, a ponadto roboty zostały już wykonane.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skargę uważa za niezasadną i wnosi o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa (vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9).
Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności.
Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Co prawda jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada stabilności decyzji (art. 16 § 1 kpa), ale to nie oznacza i oznaczać nie może akceptowania takiego stanu rzeczy, kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja obarczona ciężkimi wadami prawnymi.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem oceny przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].09.2005 r., zgłaszającej sprzeciw w sprawie zakończenia robót budowlanych polegających na adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. K. w K. z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art.: 49 ust. 5 albo art.: 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Rzeczywiście zgodnie z art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. - tekst jednolity) inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Biorąc pod uwagę, że opisane wyżej roboty budowlane nie były realizowane w warunkach samowoli budowlanej co eliminuje okoliczność opisaną w art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego należałoby rozważać zasadność sprzeciwu tylko w sytuacji opisanej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dacie wydawania decyzji dot. zgłoszenia sprzeciwu, zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. jak i przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zostało zakończone postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, prowadzone przez PINB w J., dlatego, zdaniem organu, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005r., nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, co nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Organ nie wziął jednak pod uwagę, co słusznie podniosła strona skarżącą, że fakt nie zakończenia postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie uniemożliwiał inwestorowi realizacji inwestycji wobec utraty ważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004r.. Zgodnie bowiem z przepisem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust.
1. Co prawda w sprawie organ wydał w tym samym dniu decyzję nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia organowi projektu zamiennego wraz z ekspertyzą techniczną, jednakże decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego.
Organ nadzoru budowlanego nie wydał innego orzeczenia w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót co spowodowało utratę jego ważności - art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.
Utrata ważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu umożliwiła inwestorowi kontynuowanie i zakończenie robót budowlanych.
W tej sytuacji, inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a jedynie obowiązek zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, bowiem w sprawie nie zachodziły okoliczności o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
Wskazać przy tym należy, że organ mógł w terminie 21 dni zgłosić sprzeciw, jeżeli wcześniej nałożył na inwestora określone obowiązki o których jest mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie inwestor w wyniku nieskutecznych działań organu nadzoru budowlanego nie dość, że mógł realizować dalej inwestycję, to nie miał w dniu wydawania kwestionowanych decyzji Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nałożonych żadnych obowiązków w trybie przepisu art. 51 Prawa budowlanego.
Nadmienić należy, że wobec zaistniałych błędów i przewlekłości w postępowaniu organów nadzoru budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w przypadku dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, powinien prowadzić postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu, na budowę ale w warunkach zakończonej już budowy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005 r., nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności uznając, że inwestorowi nie przysługiwało prawo do zgłoszenia zawiadomienia w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane.
Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia stanowisko, iż zaskarżone decyzje wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie czynią zadość zasadzie praworządności oraz zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 oraz 77 kpa i jednocześnie nie wypełnia przesłanek zawartych w przepisie art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071).
Zgodnie z art. 7, art. 8 oraz art. 77 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych.
Jednym z istotnych czynników mających wpływ na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Motywy te, w myśl art. 107 § 2 powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji (postanowień). Motywy rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją (postanowieniem).
Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (postanowienia); (odpowiednio v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II S.A. 96/98 - LEX nr 41681).
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje.