Uzasadnienie
W piśmie z 28 listopada 2025 r. [...] z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: skarżąca lub Spółka) zaskarżyła uchwałę nr XII/396/2024 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Opacz część zachodnia (Dz.Urz.Woj.Maz z 2024 r., poz. 12798, dalej także jako uchwała lub plan) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości lub zakresie dotyczącym nieruchomości należącej do skarżącej, tj. działek nr [...] i [...] obręb [...], położonych w przy Al. [...] w W. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 17 pkt 2 oraz pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z § 13 ust. 4 pkt 3 Statutu m.s.t. Warszawy poprzez naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. naruszenie procedury opiniowania przez jednostki pomocnicze skutkujące wadliwością całego procesu planistycznego oraz podważeniem legalności uchwalenia Planu, polegającego na tym, iż Komisja Ładu Przestrzennego Rady Miasta Stołecznego pozytywnie zaopiniowała projekt planu przed wydaniem opinii przez Radę Dzielnicy, co narusza obowiązek zachowania kolejności procedur i co podważa zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, jak również Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwaliła plan pomimo braku pozytywnej opinii Rady Dzielnicy W.;
- 2. art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p poprzez nieuwzględnienie uwag mieszkańców i właścicieli nieruchomości oraz nierozwiązanie wątpliwości zgłoszonych przez skarżącą przed głosowaniem Rady Miasta Stołecznego Warszawy, co wskazuje na brak rzetelności w analizie potrzeb lokalnej społeczności;
- 3. art. 35 w zw. z art. 8 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: k.p.a.) poprzez brak rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącej o wyłączenie jej nieruchomości pod procedury planistycznej dotyczącej planu, czym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa i prawa;
- 4. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy uchwalaniu planu, co doprowadziło do niedopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności skarżącej, poprzez przyjęcie w planie ustaleń naruszających interes prawny skarżącej i ograniczających jej prawo własności:
- a) przyjęcie w planie maksymalnych wysokości zabudowy rażąco zaniżonych względem stanu istniejącego, co uniemożliwia skarżącej jakąkolwiek rozbudowę obiektów zgodnie z ich funkcją i współczesnymi standardami technicznymi;
- b) ustalenie parametrów intensywności zabudowy oraz maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie niższym od stanu istniejącego, co skutkuje nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniem możliwości inwestycyjnych skarżącej;
- c) prowadzenie zakazu rozbudowy, przebudowy oraz nadbudowy istniejących budynków z niezgodnym przeznaczeniem określonym w planie (mimo m.in. wcześniej wydanego prawomocnego pozwolenia na budowę), dopuszczając jedynie ich przebudowę związaną z renowacją akustyczną budynku, co w sposób nieproporcjonalny ingeruje w prawo skarżącej do korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowymi decyzjami administracyjnymi;
- d) nałożenie obowiązku dostosowania istniejących obiektów do nowych parametrów planu, w tym wysokości, geometrii oraz linii zabudowy, co wymagałoby od skarżącej poniesienia nieuzasadnionych, bardzo wysokich kosztów przebudowy istniejącej infrastruktury, bez jakiegokolwiek uzasadnienia interesem publicznym;
- e) brak uwzględnienia specyfiki funkcjonalnej obiektów skarżącej (m.in. centrum handlowego, magazynów wysokiego składowania oraz budynku usługowo- biurowego), dla których wysokości określone w planie są technicznie niewystarczające, co prowadzi do faktycznego uniemożliwienia dalszego prowadzenia działalności w obecnej formie;
- f) wyznaczenie dróg wewnętrznych na terenie parkingu skarżącej, co skutkuje naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącej;
- g) ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, co skutkuje naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącej ograniczając możliwość zabudowy jej nieruchomości;
- h) wyznaczenie obszaru możliwej lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego należącego do skarżącej nieuwzględniającego całej nieruchomości, pozostawiając nieuzasadnione wykluczenia jej fragmentów, co skutkuje utratą korzyści ekonomicznych oraz ograniczeniem potencjału inwestycyjnego nieruchomości;
- i) wyznaczenie terenów zieleni publicznej na fragmentach nieruchomości prywatnych, zamiast na działkach miejskich, co stanowi ingerencję w prawo własności skarżącej;
- j) ustalenie podziałów geodezyjnych w planie w sposób niedostosowany do istniejących podziałów, co powoduje powstawanie niemożliwych do zagospodarowania fragmentów terenu;
- k) wyznaczenie dróg wewnętrznych z zakazem grodzenia narusza prawo własności skarżącej oraz stwarza problemy funkcjonalne;
- l) wyznaczenie rejonów lokalizacji wejść do zespołów zabudowy jest nieprecyzyjne i niepoparte przepisami prawa.
W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty świadczące o zasadności zarzutów sformułowanych w skardze.
Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie w części, tj. w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały wykraczającego poza działki ewidencyjne skarżącej oraz oddalenie skargi w części, tj. w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały, co do działek ewidencyjnych skarżącej o numerach ewidencyjnych [...] i [...].
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała została podjęta przy zachowaniu wymaganej prawem procedury.
Zdaniem organu nie doszło do naruszenia procedury opiniowania projektu uchwały przez Radę Dzielnicy W. [...]. Statut m.st. Warszawy stanowi, że należące do wyłącznej właściwości Rady Miasta projekty uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają opinii właściwej rady dzielnicy (§ 13 ust. 4 pkt 3 Statutu), zaś żaden przepis Statutu nie wymaga, aby uchwała właściwej rady dzielnicy pozytywnie opiniowała projekt planu. Statut m.st. Warszawy nie wprowadza wymogu uzgodnienia treści projektu uchwały w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właściwą radę dzielnicy, a jedynie mówi o jej opinii, która nie ma charakteru wiążącego.
Organ wskazał, że wniosek skarżącej z 11 września 2024 r. o wyłączenie z prowadzonej procedury planistycznej należących do niej działek ewidencyjnych, o którym mowa w skardze, został złożony po upływie terminów do zbierania wniosków i uwag do projektu zaskarżonego miejscowego planu, które minęły odpowiednio w dniu 30 grudnia 2015 r. (zbieranie wniosków) oraz w dniu 11 lipca 2024 r. Stąd też wniosek skarżącej o wyłączenie jej działek z procedury planistycznej, nie mógł zostać uznany jako formalny wniosek złożony do projektu miejscowego planu ani jako formalna uwaga do tego projektu.
Organ zwrócił ponadto uwagę, że przedstawiciele skarżącej brali czynny i bardzo aktywny udział na każdym etapie procedury planistycznej.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu organ wskazał, że wskaźniki zabudowy określone w zaskarżonym planie dla działek skarżącej są wyższe niż średnie określone w Studium. W zaskarżonej uchwale uwzględniono lokalne zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy w miejscach szczególnie eksponowanych od strony przestrzeni publicznych. Ponadto, wysokość zabudowy została ustalona w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który z uwagi na położenie w granicach obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W., zgłaszał szereg zastrzeżeń odnośnie maksymalnej wysokości zabudowy na całym obszarze objętym planem. Organ zaznaczył jednocześnie, że plan nie ogranicza funkcjonowania istniejących budynków wyższych.
Organ wskazał, że w ramach działek ewidencyjnych o nr: [...] i [...] zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość zabudowania do 60% lub nawet do 80% terenu, podczas gdy istniejąca zabudowa o funkcjach usługowo-magazynowych na obszarze zaskarżonego planu charakteryzuje się powierzchnią zabudowy przeciętnie około 40-45% powierzchni działek.
Odnosząc się do obaw skarżącej dotyczących zakazu rozbudowy, przebudowy oraz nadbudowy istniejących budynków organ wyjaśnił, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Co ważne, w zaskarżonym miejscowym planie dopuszczona została możliwość zachowania i przebudowy istniejących budynków. Organ zwrócił uwagę, że na działkach skarżącej brak jest obiektów niezgodnych z przeznaczeniem określonym w planie. Rada m.st Warszawy wskazała, że § 16 ust. 2 planu, dopuszcza natomiast przebudowę istniejących obiektów. W związku z powyższym wszelkie prace budowlane niezwiązane ze zwiększeniem kubatury budynku (tj. nadbudową i rozbudową) będą możliwe do realizacji i możliwe jest także dalsze funkcjonowanie tych obiektów.
Rada m.st. Warszawy zaznaczyła, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Co więcej, przepisy miejscowego planu nie muszą uwzględniać wydanych decyzji o warunkach zabudowy, które dla tego samego terenu może uzyskać więcej niż jeden wnioskodawca. Ustalenia planu miejscowego muszą być natomiast zgodne z zapisami Studium.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego lokalizacji na działkach skarżącego dróg wewnętrznych organ wyjaśnił, że przyszły rozwój tych terenów wymaga zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej, która dla dużych powierzchniowo terenów będzie wspomagana i usprawniana przez wyznaczone w planie drogi wewnętrzne. Teren działek ewidencyjnych o nr: [...] i [...], zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy jest częścią wyznaczonego w miejscowym planie zespołu wielofunkcyjnej zabudowy usługowej z usługami handlu wielkopowierzchniowego. Charakter oraz wielkość istniejącej i planowanej w tym zespole zabudowy uzasadniał wprowadzenie dróg wewnętrznych, które mają jedynie służyć usprawnieniu komunikacji na dużych obszarowo terenach i umożliwić połączenia z otaczającymi drogami publicznymi, ul. [...], ul. [...] oraz Al. [...]. Organ dodał, że drogi wewnętrzne na terenach działek ewidencyjnych skarżącej zostały w większości poprowadzone po śladzie istniejących tam dróg obsługujących funkcjonujące centrum handlowe.
Ustalenia miejscowego planu utrzymują więc zachowanie istniejących już tam dróg. Wprawdzie, droga wewnętrzna oznaczona w zaskarżonym miejscowym planie symbolem [...] przebiega częściowo po terenie parkingu naziemnego, niemniej jej wyznaczenie było konieczne dla usprawnienia komunikacji dla terenów usługowych, znajdujących się po wschodniej stronie w/w drogi wewnętrznej.
Odpowiadając zaś na zarzut dotyczący niewłaściwego określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy organ zwrócił uwagę, że w ramach kształtowania ładu przestrzennego przewidziano uporządkowanie przestrzeni publicznej Al. [...], będącej kontynuacją założenia urbanistycznego ul. [...]. Uporządkowane zostały tereny inwestycyjne wzdłuż ulicy, wyznaczone zostały pierzeje ulicy, planowana zabudowa została rozdzielona rytmicznie rozmieszczonymi placami, aneksami z zielenią, a dojazd do terenów inwestycyjnych został zapewniony poprzez przemyślany układ komunikacyjny. Wobec powyższego, linie zabudowy zostały dostosowane do planowanego podziału terenów inwestycyjnych.
W odniesieniu do zarzutu wyznaczenia terenów zieleni urządzonej na fragmentach nieruchomości skarżącej organ wskazał, że działki ewidencyjne będące przedmiotem niniejszej skargi nie zostały przeznaczone pod tereny zieleni publicznej.
Z kolei odnosząc się do zarzutu wyznaczenia w sposób nieprecyzyjny rejonów lokalizacji wejść do zespołów zabudowy organ podał, że na skutek uwzględnienia uwag złożonych podczas pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w zakresie rejonów lokalizacji głównych wejść do zespołów zabudowy zrezygnowano z ich wyznaczania w niniejszym planie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Z kolei zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Podstawę prawną do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarżąca wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także to, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...], a zatem z całą pewnością posiada w sprawie interes prawny i co więcej interes ten narusza zaskarżona uchwała poprzez ograniczenie jej prawa własności przez istotne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości.
Wbrew twierdzeniu organu, wykazanie przez skarżącą jej indywidualnego interesu prawnego, wywiedzionego z prawa użytkowania wieczystego wymienionych działek nie oznacza, że skarżąca jest uprawniona do żądania stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w odniesieniu do należącej do niej nieruchomości, a nie w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że możliwość zaskarżenia przez podmiot, o którym mowa w art. 101 u.s.g. całego planu miejscowego zależy od tego, czy naruszenie jego interesu prawnego dotyczy kwestii odnoszących się do całego planu (por. m.in. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 667/20 i powołane tam orzeczenia). Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej planem zarzuca organowi planistycznemu istotne naruszenie trybu sporządzenia planu. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zasadności tego rodzaju zarzutu, w określonych warunkach, musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości, a nie tylko w odniesieniu do działek podmiotu wnoszącego skargę. Stąd też wniosek organu o odrzucenie skargi w części zawierającej żądanie stwierdzenia nieważności miejscowego planu w całości jest nieuzasadniony.
Przechodząc do oceny zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkiem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie jest nieważność planu w całości lub w części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08).
Mając na uwadze fakt, że naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłyby wpłynąć na legalność zaskarżonej uchwały w całości, w tym również w jej niezaskarżonej części, Sąd w pierwszej kolejności zobligowany był ocenić zarzuty Spółki w tym zakresie, a także przeprowadzić z urzędu kontrolę zaskarżonej uchwały w zakresie "trybu sporządzania planu miejscowego".
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała była już wcześniej przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie oznaczonej sygnaturą akt VII SA/Wa 494/25, w której stwierdzono jej nieważność w części, zaś w pozostałej części oddalono skargę. W tej sprawie Sąd nie uwzględnił, w istocie tożsamych jak w niniejszej sprawie, zarzutów dotyczących procedury uchwalania planu. Niezależnie od tego Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu pod kątem istotnych uchybień w procedurze planistycznej również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i nie dostrzegł tak istotnych uchybień, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności planu w całości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 22 października 2025 r.
W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 17 pkt 2 oraz pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 13 ust. 4 pkt 3 Statutu m.s.t. Warszawy poprzez naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. naruszenie procedury opiniowania przez jednostki pomocnicze. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ zawiadamia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, określając termin składania wniosków do projektu planu miejscowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia zawiadomienia. W myśl art. 17 pkt 9 powołanej ustawy organ planistyczny wprowadza do projektu planu miejscowego zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.
W ocenie Sądu organ powiadomił właściwe organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu oraz wystąpił o opinię do podmiotów wymienionych w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., w tym również do Rady Dzielnicy W., na obszarze właściwości której znajdują się nieruchomości objęte planem. Zgodnie z § 13 ust. 4 pkt 3 uchwały Nr XXII/743/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14465) projekty uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają opinii rad dzielnic. Zdaniem skarżącej Prezydent m.st. Warszawy przed skierowaniem projektu uchwały do zaopiniowania przez Komisję Ładu Przestrzennego Rady m.st. Warszawy powinien posiadać opinię Rady Dzielnicy W. Tymczasem Komisja Ładu pozytywnie zaopiniowała projekt planu w dniu 22 listopada 2024 r., zaś Rada Dzielnicy zajęła się projektem zaskarżonej uchwały na sesji w dniu 26 listopada 2024 r., na której nie wydała pozytywnej uchwały (projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Gospodarki Przestrzennej, Nieruchomości i Inwestycji Rady Dzielnicy W.).
Sąd zgadza się ze skarżącą, że prawidłowe byłoby zachowanie właściwej kolejności tzn. przedstawienie Komisji Ładu do zaopiniowania projekt miejscowego planu wraz ze stanowiskami i opiniami wszystkich uprawnionych podmiotów, w tym także opinii Rady Dzielnicy W. Niemniej jednak z całą pewnością naruszenie takiej kolejności, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a tylko naruszenie o charakterze kwalifikowanym mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jak słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, ani przepisy ustawy ani przepisy Statutu nie wymagają, aby uchwała właściwej rady dzielnicy pozytywnie opiniowała projekt planu. Istotne jest, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Rada m.st. Warszawy miała wiedzę o stanowisku Rady Dzielnicy, które jak wspomniano nie miało wiążącego charakteru.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., którego skarżąca dopatruje się w nieuwzględnieniu uwag mieszkańców i właścicieli nieruchomości oraz w nierozwiązaniu wątpliwości zgłoszonych przez skarżącą przed przyjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę m.st. Warszawy. Przepisy te stanowią, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego oraz, że jednym z obligatoryjnych elementów procedury planistycznej jest przeprowadzenie konsultacji społecznych i wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego wynikających z tych konsultacji. Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu planistycznego jest wysłuchanie potrzeb mieszkańców i podmiotów posiadających interes prawny związany z obszarem objętym procedurą planistyczną. Obowiązkiem organu jest również uwzględnienie uzasadnionych uwag, które nie stoją w sprzeczności z założeniami planistycznymi bądź w sprzeczności z przepisami prawa.
Wprowadzenie zmian wynikających z konsultacji społecznych nie oznacza natomiast obowiązku uwzględnienia wszystkich zgłoszonych wniosków czy uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuwzględnienie wniosków czy uwag, w sytuacji gdy są one sprzeczne z interesem publicznym lub inną chronioną przez ustawodawcę wartością nie stanowi naruszenia trybu uchwalania planu. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zaprzeczenia idei planowania przestrzennego i w istocie pozbawiałoby sensu tę ideę.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca skutecznie składała uwagi do projektu zaskarżonego planu zarówno po pierwszym jego publicznym wyłożeniu (5-26 października 2022 r.), jak i po drugim wyłożeniu (6-27 czerwca 2024 r.). Przedstawiciel skarżącej brał ponadto czynny udział w konsultacjach społecznych. Część uwag skarżącej (występującej wówczas pod firmą [...] Sp. z o.o. Sp.k.) została uwzględniona (m.in. uwaga dotycząca obsługi komunikacyjnej od strony dróg publicznych: ul. [...], ul. [...] i ul. [...], czy uwaga dotycząca wskaźnika miejsc do parkowania), zaś te których organ nie uwzględnił zostały uzasadnione w wykazie uwag stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały.
Sąd zwraca uwagę, że część uwag, złożonych przez skarżącą po drugim wyłożeniu projektu planu nie została uwzględniona albowiem dotyczyły one materii wykraczającej poza granice drugiego wyłożenia, które dotyczyło tylko części projektu.
Stąd też, zdaniem Sądu, niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że organ przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie uwzględnił uwag mieszkańców i właścicieli nieruchomości, oraz nie rozwiązał wątpliwości zgłoszonych przez skarżącą przed głosowaniem. Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia postulatu Spółki o wyłączenie należących do niej działek spod procedury planistycznej należy zgodzić się z organem, że wniosek skarżącej z 5 września 2024 r. został złożony po terminie zbierania wniosków i uwag do projektu zaskarżonego miejscowego planu, a zatem nie mógł być rozpoznany formalnie.
Sąd jako zasadne uznał stanowisko organu, które zostało ujęte w wykazie uwag złożonych do projektu miejscowego planu, zgodnie z którym "plan miejscowy został opracowany dla obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Z uwagi na zaawansowanie procedury planistycznej oraz negatywne konsekwencje jej przedłużania, nie był zasadny podział planu lub wstrzymywanie części planu przed uchwaleniem. Wyłącznie Rada m.st. Warszawy ma kompetencje do podjęcia decyzji o podziale planu".
Wobec powyższego zarzuty skarżącej dotyczące "trybu sporządzania planu" Sąd uznał za niezasadne.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także stanowisko wyrażone we wspomnianym wyroku z 22 października 2025 r., że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem wymogów określonych w art. 17 i nast. u.p.z.p. W ocenie Sądu nie została również naruszona właściwość organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne, a poszczególne czynności podejmowane w toku procedury planistycznej zostały należycie udokumentowane. Z punktu widzenia procedury planistycznej Sąd nie dostrzega naruszeń prawa, które uzasadniałyby unieważnienie zaskarżonej uchwały.
Zasadne okazały się natomiast w części zarzuty skarżącej dotyczące zasad sporządzania planu.
Sąd uznał zasadność skargi w części dotyczącej lokalizacji sieci dróg wewnętrznych na działkach należących do skarżącej i stwierdził nieważność w całości tych przepisów miejscowego planu (zarówno w części tekstowej jak i graficznej), które ustanawiają łącznie cztery obszary przewidziane pod drogi wewnętrzne. Stwierdzono również częściowo nieważność przepisów, które wskazują te drogi wewnętrzne jako drogi komunikacyjne dla poszczególnych jednostek planistycznych stanowiących będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej.
Zdaniem Sądu Rada m.st. Warszawy ustalając drogi wewnętrzne, w kształcie przyjętym w zaskarżonej uchwale naruszyła art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP
Wskazać należy, że art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Artykuł 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1747/20).
W orzecznictwie wskazuje się, że ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności) oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto) – por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20. Zdaniem Sądu w odniesieniu do zaplanowanych w zaskarżonej uchwale dróg wewnętrznych [...], [...], [...] oraz [...], nie zostało spełnione żadne z wymienionych kryteriów.
Sąd, co do zasady nie kwestionuje poglądu prezentowanego przez organ, że organ planistyczny ma obowiązek ustalenia w planie systemu dróg (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że z powołanego przepisu nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Przeznaczenie w planie miejscowym niewielkiej części nieruchomości pod drogę wewnętrzną, która ma obsługiwać komunikacyjnie m.in. tę nieruchomość oraz ma służyć do przeprowadzenia infrastruktury technicznej, uznawane jest co do zasady, za dopuszczalne w ramach realizacji podstawowej wartości w planowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój (por. m.in. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2089/23). Jednakże nie można tracić z pola widzenia tego, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w postaci budowy gminnych dróg - należy do zadań własnych gminy co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.
Oznacza to, że wsparcie systemu komunikacyjnego na określonym obszarze objętym planem poprzez ustanowienie dróg wewnętrznych jako środka służącego skomunikowaniu niektórych nieruchomości pozbawianych takiej możliwości z siecią dróg publicznych może odbywać się "kosztem" prywatnych nieruchomości, ale co do zasady wówczas, gdy nowo powstała droga publiczna będzie służyła właścicielowi nieruchomości, po której ma taka droga przebiegać ewentualnie właścicielom nieruchomości sąsiednich pozbawionych dostępu do sieci komunikacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne ustalenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej, która w istocie ma na celu, nie ulepszenie bądź stworzenie dostępu do systemu dróg dla właścicieli nieruchomości, na których taka droga jest zaplanowana, a dla innych użytkowników.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że mając na uwadze okoliczność, że działki skarżącej o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] są bezpośrednio skomunikowane z drogami publicznymi ulicą [...] i [...], ustalanie w zaskarżonym planie wymienionych dróg wewnętrznych, nie znajduje swojego uzasadnienia w celu na jaki wskazuje Rada m.st. Warszawy tj. stworzenia układu drogowego, który zapewni prawidłową obsługę istniejącej i realizowanej w przyszłości zabudowy. Niezależnie od powyższego osiągnięcie celu w postaci poprawy komunikacyjnej działki skarżącej, ale również działek sąsiednich wymagałoby zaplanowania dróg publicznych. Zaznaczyć należy bowiem, że komunikacja przez drogę wewnętrzną znajdującą się na prywatnej działce wymaga każdorazowo zgody jej właściciela. Skoro zatem użytkownik wieczysty działek konsekwentnie twierdzi, że istniejąca sieć dróg publicznych i wewnętrznych w sposób wystarczający zapewniają komunikację tych działek, to niezrozumiałe jest ustanawianie przez organ planistyczny w planie miejscowym dodatkowych dróg wewnętrznych z powodu, jak wskazuje organ, konieczności zapewnienia prawidłowej obsługi istniejącej i realizowanej w przyszłości zabudowy, oraz stworzenia jak najlepszych warunków i jakości przestrzeni. Z tych też powodów przyjęcie w planie dróg wewnętrznych nie spełnia ani kryterium przydatności ani kryterium niezbędności.
Wskazać należy, że działki skarżącej położone są w obszarze, na którym obecnie funkcjonuje centrum handlowe wraz z niezbędną do jego obsługi infrastrukturą m.in. naziemnymi parkingami. Zaskarżony plan na obszarze, na którym położone są działki skarżącej również przewiduje funkcję obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 oraz usług handlu lub biur. Sąd wskazuje, że zapewnienie prawidłowych ciągów komunikacyjnych w obrębie centrum handlowego pozostaje w interesie jego właściciela, który jako podmiot władający nieruchomością posiada najlepszą wiedzę co do sposobu organizacji ruchu na jej terenie. To właściciel jest w stanie najpełniej ocenić, jakie rozwiązania pozwolą na optymalne wykorzystanie przestrzeni, zapewnienie sprawnego funkcjonowania obiektu oraz bezpieczeństwa użytkowników.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że ingerowanie przez organ planistyczny w sposób, który nakazuje właścicielowi określone rozwiązania komunikacyjne na terenie jego prywatnej nieruchomości, stanowi nieuprawnione wkroczenie w istotę prawa własności. Prawo to obejmuje bowiem możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości, w tym o organizacji ruchu i kształtowaniu infrastruktury wewnętrznej, o ile działania właściciela pozostają zgodne z obowiązującymi przepisami. Nadmierna ingerencja organu planistycznego prowadziłaby do nieproporcjonalnego ograniczenia uprawnień właścicielskich, wykraczając poza dopuszczalne ramy władztwa planistycznego.
Jeżeli natomiast założeniem organu planistycznego, jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę, było stworzenie sieci drogowej, która miałaby zapewniać lepsze skomunikowanie innych nieruchomości i innych części obszaru objętego planem na przyszłość, to ustalona również na działkach skarżącej sieć drogowa powinna mieć charakter dróg publicznych, a nie prywatnych, których użytkowanie w każdej sytuacji zależne jest od zgody jej właściciela (użytkownika wieczystego). Zaprojektowany układ dróg wewnętrznych na całym obszarze [...] sprawia wrażenie przemyślanej sieci dróg przelotowych łącznic większych dróg publicznych, nie będzie zatem pełnił takiej roli, jaka przewidziana jest dla dróg wewnętrznych, czyli umożliwienia skomunikowania konkretnych działek z systemem dróg publicznych jeśli taki nie został dotychczas zapewniony.
Z części graficznej planu wynika, że część wyznaczonych w nim dróg rzeczywiście przebiega po śladzie dotychczasowych dróg wewnętrznych funkcjonujących na terenie centrum handlowego. Jednakże, co należy zaznaczyć, projektowane szerokości niektórych ciągów komunikacyjnych – w szczególności dróg oznaczonych symbolem [...] oraz [...] – pozostają całkowicie nieadekwatne do funkcji dróg wewnętrznych, które zgodnie z praktyką i zasadami wiedzy technicznej posiadają jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 m, lecz z reguły nie są projektowane jako drogi o szerokości sięgającej 20 m. Tymczasem wskazane drogi, na niektórych odcinkach osiągają właśnie taką szerokość, co nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie podkreśla się, że zaplanowanie przez radę gminy dróg wewnętrznych o znacznej szerokości stanowi nadużycie władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt Il OSK 1520/21).
Aby nie naruszyć zasady proporcjonalności postuluje się wręcz planowanie dróg wewnętrznych o minimalnej szerokości. Zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Stąd też zaprojektowanie dróg wewnętrznych o tak znacznej szerokości, właściwej w istocie dla drogi publicznej, narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności.
Sąd podziela również argumentację skarżącej, że droga [...] w dotychczasowym układzie zagospodarowania terenu służy wyłącznie obsłudze dostaw, a zatem trudno przyjąć, aby mogła zostać powszechnie udostępniona dla ogólnego ruchu, jak przewiduje to plan miejscowy. Charakter tej drogi, jej lokalizacja oraz funkcja w istniejącym układzie komunikacyjnym wykluczają możliwość pełnienia roli ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego.
Za całkowicie nieracjonalne Sąd uznał również wyznaczenie drogi [...], która – zgodnie z ustaleniami planu – miałaby przecinać w poprzek parking centrum handlowego. Tego rodzaju rozwiązanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami prawidłowej organizacji ruchu na terenie obiektu handlowego oraz z funkcjonalnością istniejącej infrastruktury. Sąd podkreśla, że już obecnie istnieją zorganizowane i efektywne dojazdy do centrum handlowego – zarówno od strony ulicy [...], wzdłuż sklepu [...], jak i poprzez drogę wewnętrzną po wschodniej stronie działki, biegnącą wzdłuż Al. [...]. Ciągi te w sposób wystarczający zapewniają komunikację z drogą publiczną oraz pomiędzy poszczególnymi budynkami.
Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że wynikający z zaskarżonego planu miejscowego przebieg dróg wewnętrznych w jednostce planistycznej [...] świadczy, że w założeniu organu w praktyce w przyszłości mogły by one pełnić funkcję dróg publicznych. Drogi te nie stanowią dojazdu do poszczególnych działek, ale tworzą siatkę ulic przelotowych, tworząc uporządkowany układ komunikacyjny, co w istocie potwierdził organ. W sytuacji, gdy już bez ingerowania organu planistycznego obie działki należące do skarżącej są skomunikowane z siecią dróg publicznych oraz mają zapewnioną komunikację wewnętrzną, ustalanie w planie miejscowym dróg wewnętrznych, które w przyszłości miałyby ewentualnie pełnić w istocie rolę dróg publicznych, nie jest niczym uzasadnione.
Z tych też względów Sąd uznał, że § 21 ust. 4, § 21 ust. 7, § 21 ust. 8 i § 21 ust. 9 części tekstowej zaskarżonej uchwały i części graficznej odpowiadającej wymienionym przepisom w odniesieniu do działek skarżącej zostały wydane z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu i jako takie podlegały stwierdzeniu ich nieważności (pkt 1-4 sentencji wyroku).
Konsekwencją uznania wymienionych wyżej przepisów uchwały za wydane z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu było stwierdzenie nieważności § 21 ust. 3 pkt 5 lit a), § 21 ust. 5 pkt 5 lit a), § 21 ust. 6 pkt 5 lit a), § 21 ust. 18 pkt 5 lit a) części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie przewidującym obsługę komunikacyjną działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] poprzez drogi wewnętrzne [...], [...], [...], [...]. Skoro bowiem wyznaczenie wspomnianych dróg wewnętrznych stanowiło nadużycie władztwa planistycznego, co spowodowało stwierdzenie nieważności przepisów planu ustanawiających te drogi, z obrotu prawnego musiały zostać wyeliminowane także przepisy określające sposób skomunikowania poszczególnych obszarów poprzez te drogi wewnętrzne (pkt 5 sentencji wyroku). W związku z wyeliminowaniem z planu wymienionych dróg wewnętrznych niecelowe było pozostawienie linii zabudowy odgraniczających te drogi od graniczących z nimi jednostek planistycznych.
Stąd też w pkt 6 sentencji wyroku stwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy wzdłuż terenu oznaczonego symbolami: [...], [...], [...], [...]. Sąd zwraca ponadto uwagę, że wobec usunięcia z planu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...], zajęcie części działki [...] pod plac miejski oznaczony symbolem [...] nie znajduje usprawiedliwionej podstawy.
Pozostałe zarzuty skargi dotyczące zasad uchwalania planu nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu przyjęcia w zaskarżonej uchwale rażąco zaniżonego wskaźnika zabudowy Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przyjęty w planie wskaźnik wysokości zabudowy na działkach skarżącej wynika z przepisów obowiązującego Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.), w którym dla obszaru na którym znajdują się sporne działki ([...]) ustalono, że średnia wysokość zabudowy nie może przekraczać 12 m, a średnia intensywność zabudowy – 2,0, co wynika z jej lokalizacji w strefie miejskiej oraz położenie ich w granicach obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W. Dopuszczalna wysokość zabudowy została uzgodniona w trakcie procedury planistycznej z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a przyjęte w tym zakresie rozwiązanie jest zgodne ze zgłaszanymi przez ten organ i usprawiedliwionymi uwagami.
Ponadto, co należy zaznaczyć, wskaźniki przewidziane w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działek skarżącej są wyższe niż wartości średnie określone w Studium, stąd też nie znajdują uzasadnienia zarzuty nieuzasadnionego zaniżenia tego wskaźnika oraz nieuprawnionego ingerowania organu w przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego. Nie sposób uznać również, że ustalony w planie wskaźnik intensywności zabudowy został określony z naruszeniem zasady proporcjonalności, w sytuacji gdy średnia istniejąca zabudowa o funkcjach usługowo-magazynowych na obszarze objętym planem charakteryzuje się powierzchnią zabudowy około 40-45% powierzchni działek, a dla działek skarżącej w planie ustalono możliwość zabudowania do 60% lub nawet do 80% terenu. Dodać należy, że określenie przez organ planistyczny wartości wskaźnika intensywności zabudowy stanowi jeden z elementów prawa do kształtowania ładu przestrzennego i dopóki przyjęte w tym zakresie rozwiązanie nie ma charakteru dowolnego i nieusprawiedliwionego dopóty mieści się w ramach władztwa planistycznego. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tym samym zarzut nadmiernego ograniczenia zabudowy działek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest zasadny także zarzut dotyczący zakazu rozbudowy, przebudowy oraz nadbudowy istniejących budynków, których przeznaczenie jest niezgodne z ustaleniami planu. Wskazać należy, że m.in. z art. 35 u.p.z.p. wynika, iż plan, jako akt wyznaczający zachowania pro futuro, zasadniczo nie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązku dostosowania sposobu zagospodarowania terenu do ustaleń planu miejscowego. Tym niemniej uruchomienie procesu inwestycyjnego przez właściciela nieruchomości (inwestora) aktualizuje potrzebę dostosowania się przez niego do aktualnie obowiązujących uwarunkowań planu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 970/22). Zgodnie z § 16 zaskarżonej uchwały dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie; dopuszcza się zachowanie istniejących budynków i obiektów niezgodnych z przeznaczeniem określonym w planie, do czasu realizacji zabudowy i zagospodarowania zgodnych z ustaleniami planu, przy czym zakazuje się ich przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy, z wyjątkiem przebudowy związanej z renowacją akustyczną budynków, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej.
Z przepisów tych nie wynika zatem generalny zakaz rozbudowy czy przebudowy budynków znajdujących się na działkach skarżącej, a tym bardziej ich remontu, o ile w ten sposób będą one zgodne z uchwalonym planem.
Wbrew twierdzeniu skarżącej zaskarżony plan nie zawiera przepisów, które nakazywały jej dostosowanie istniejących budynków do wskaźników określonych w planie. Wskazać należy ponadto, że żaden przepis u.p.z.p. nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2378/17).
Również decyzja o warunkach zabudowy w żadnym razie nie stanowi wzorca kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W momencie uchwalenia planu decyzje o warunkach zabudowy o innej treści niż postanowienia planu ulegają wygaszeniu i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zarzut dotyczący wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy został przez Sąd w części dotyczącej linii wewnątrz działek skarżącej wzdłuż planowanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami [...], [...], [...] oraz [...] w uwzględniony. Zarzut ten jest natomiast niezasadny w odniesieniu do wyznaczenia pozostałych linii, w szczególności tych dotyczących części terenu od strony Al. [...]. Jak słusznie wskazał organ "zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r., Al. [...] jest elementem kształtującym strukturę przestrzenną i krajobraz miasta jako ciąg wielofunkcyjny oraz powiązanie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. W ramach kształtowania ładu przestrzennego w projekcie zaskarżonego miejscowego planu przewidziano uporządkowania przestrzeni publicznej Al. [...] będącej kontynuacją założenia urbanistycznego ul. [...].
Uporządkowane zostały tereny inwestycyjne wzdłuż ulicy, wyznaczone zostały pierzeje ulicy, planowana zabudowa została rozdzielona rytmicznie rozmieszczonymi placami, aneksami z zielenią". Wyznaczenie pozostałych linii zabudowy nie ogranicza w sposób nadmierny możliwości zagospodarowania działek skarżącej. Z tych samych powodów organ nie naruszył prawa ustalając sposób skomunikowania centrum handlowego znajdującego się na działkach skarżącej z pominięciem Al. [...]. Zdaniem Sądu dojazd do centrum handlowego od ulicy [...], która ma bezpośredni dostęp do Alei [...] oraz ulicy [...] w żadnym razie nie ograniczą skarżącej możliwości wykorzystania tych działek zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.
Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia w planie obszaru możliwej lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego nieuwzględniającego całej nieruchomości skarżącej Sąd za organem wskazuje, że mimo określenia w Studium działek skarżącej m.in. pod handel wielkopowierzchniowy organ realizując swoją ustawową kompetencję do prowadzenia polityki przestrzennej nie miał obowiązku ustalenia takiej funkcji dla całej powierzchni działek skarżącej. Jak słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, w Studium wyznaczony został orientacyjny zasięg wielofunkcyjnych centrów handlowych – obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. W zaskarżonym planie uszczegółowiony został zasięg obszaru, na którym możliwa jest realizacja takich obiektów handlowych w dostosowaniu do wyznaczonych linii rozgraniczających terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Niezasadny jest zarzut wyznaczenie terenów zieleni urządzonej na fragmentach nieruchomości skarżącej albowiem taki teren na działkach skarżącej nie został wyznaczony. Wyznaczony w tym rejonie teren zieleni publicznej oznaczony w zaskarżonym miejscowym planie symbolem [...] obejmuje działkę należącą do Miasta, natomiast granica tego terenu ujmująca w pierwotnym projekcie planu fragment działki skarżącej została po pierwszym wyłożeniu projektu odpowiednio skorygowana. Podobnie korekcie uległy zapisy projektu planu dotyczące rejonów lokalizacji głównych wejść do zespołów zabudowy. Stąd też również ten zarzut jest bezprzedmiotowy.
Nie są zasadne zarzuty skarżącej Spółki dotyczące ustaleń sposobu kształtowania pierzei oraz wyglądu i sposobu wykonania elewacji budynków sytuowanych w linii zabudowy. Te elementy stanowią istotę planowania przestrzennego. Jak zasadnie wskazał organ w planie miejscowym określa się zasady kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności poprzez wyznaczenie układu i formy przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Sprzeczne z zasadami kształtowania ładu byłoby pozostawienie dowolności w kształtowaniu przestrzeni miejskiej oraz kolorystyki budynków. Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego opierają się przede wszystkim na obowiązku zachowania ładu przestrzennego, przez co należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, w tym uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia w planie funkcji zabudowy mieszkaniowej na działkach skarżącej, mimo, że Studium przewidywało taką możliwość należy wskazać, że Studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznaczającym podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania terenu, natomiast uszczegółowienie tych zasad następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1222/21). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt I OSK 3083/19).
To, że Studium dla terenu na którym położone są działki skarżącej wśród wielu funkcji dopuszcza również funkcję mieszkaniową, nie oznacza, że organ zobowiązany był uwzględnić w planie wszystkie funkcje dopuszczone w Studium. Odpowiadając na uwagi skarżącej do planu organ wyjaśnił, że na obszarze objętym planem uzasadnione jest ograniczanie przeznaczenia terenów na funkcje, które wymagają ochrony przed hałasem, w tym zabudowę mieszkaniową. W związku z tym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy wyznaczone zostały obszary zabudowy usługowej. Stąd też uznać należy, że organ nieuwzględniając wniosków i uwag skarżącej dotyczących ustalenia w planie dla jej nieruchomości dodatkowo funkcji mieszkaniowej nie naruszył postanowień Studium. Ustalenia studium nie muszą bowiem być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). W ocenie Sądu, ustalenia zaskarżonej uchwały bez wątpienia nie są sprzeczne ze Studium.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-7 sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lic c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118), które obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł i wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł oraz kwotę 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.