Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku garażowego na samochody osobowe (cztery boksy) na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.
Organ wskazał, że w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego., co stanowi wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ wskazał, że sporna inwestycja – budynek garażowy na samochody osobowe (cztery boksy) na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] – została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2011 r, nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2013 r. nr [...], znak: [...] o zmianie w/w pozwolenia na budowę, polegającej na zmianie usytuowania obiektu w stosunku do granicy sąsiedniej działki budowlanej nr [...] (zbliżenie się ścianą bez otworów 0,90 m do granicy działki nr [...]). Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji nr [...], w oparciu o posiadane upoważnienie Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...].12.2012 r. nr [...] wyraził zgodę na zbliżenie budynku na odległość 0,90 m do granicy działki nr [...] obręb [...].
Jak wynika z akt sprawy, sporny obiekt budowlany został zrealizowany z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę – odstępstwami istotnymi w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). Z dokumentów załączonych do wniosku z dnia 16.01.2014 r. o pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji (którego inwestor nie uzyskał) wynikało, że ze względu na zwiększenie szerokości obiektu powierzchnia zabudowy spornej inwestycji wynosi 93,635 m2 zamiast projektowanych 89,98 m2. Z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego a contrario wynika, że zmiany dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymagającym uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest również zmiana kubatury i powierzchni zabudowy obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 2 ww. ustawy).
Organ wskazał, że inwestor przy piśmie z dnia [...].03.2014 r. przedłożył projekt zamienny spornej inwestycji, mimo iż nie wydano w przedmiotowej sprawie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w związku z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...].09.2014 r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB w [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny, pomimo że nie została przeprowadzona procedura legalizacyjna z art. 51 ust. 3.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca J. G. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuca decyzji:
- 1. błędną interpretację art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, iż w/w przepisy prawa materialnego zostały rażąco naruszone przy wydawaniu objętej kontrolą decyzji PINB w [...] z dnia [...].09.2014 r. nr [...]., znak: [...], a w konsekwencji również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;
- 2. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą.
W odwołaniu skarżąca zarzucała, że organ nie uwzględnił iż, pomimo niezachowania procedury z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, doszło do wykonania przez inwestora obowiązku przedłużenia dokumentacji, a więc usunięcia stanu niezgodnego z Prawem budowlanym.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o ich oddalenie, podnosząc jak w wskazanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postepowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad – zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych.
Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności w oparciu o tę przesłankę powinno być poprzedzone wyjaśnieniem, czy zastosowanie tego przepisu znajduje usprawiedliwienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą przemawiać za zastosowaniem tego przepisu i wskazania, dlaczego właśnie te okoliczności zostały uznane za przesłanki stwierdzenia nieważności.
Kontrolowana w postępowaniu nieważnościom decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu poprzedza decyzja z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Bezsporne jest w sprawie, że roboty budowlane w chwili kontroli organu były zakończone i organ zasadnie odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, natomiast na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 7 Prawa budowlanego konieczne było wydanie decyzji o sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego.
W przypadku natomiast wydania decyzji z art. 51 ust. 3 wskazany organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Niezachowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej ustawą Prawo budowlane w przypadku odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego doprowadziło do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji o pozwolenie na budowę dotyczących tego samego obiektu, bez możliwości prawnej wyeliminowania decyzji o pozwolenie na budowę, od której dokonano istotnych odstępstw.
Do projektu budowlanego zamiennego stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego znajdującym w stosunku do projektu zamiennego zastosowanie przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami – planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiom ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi kompleksowość projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
Stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny jest w okolicznościach sprawy konieczne dla przeprowadzenia procedury legalizacyjnej zgodnie z uregulowaniami Prawa budowlanego, co umożliwi wyeliminowanie z obrotu decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r., zmienionej decyzją nr [...] tego organu w zakresie usytuowania obiektu od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr [...] i przeprowadzania postępowania legalizacyjnego, poczynając od wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 w z. z ust. 7 Prawa budowlanego.
Z powyższych względów organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z uwagi na rażące naruszenie art. 51 ust. 4 i art. 35ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego co stanowi wadę decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Reasumując kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie może się ostać w porządku prawnym, gdyż narusza rażąco procedurę legalizacyjną i wywołuje skutki społeczno-gospodarcze nie do pogodzenia z praworządnością.
Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.